Habitant, ni citoyen ni usager

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Deux mots reviennent quand une décision sur l'eau cherche à dire qui elle concerne. Une collectivité qui associe la population parle de « démarche citoyenne », de « budget citoyen » ; un texte qui décrit les institutions de l'eau parle, lui, d'« usager ». Les deux sonnent neutres, l'un généreux, l'autre technique, et c'est justement pourquoi ils méritent un examen. « Citoyen » nomme la personne par un statut, celui du national majeur ; « usager », par un service, celui de l'eau potable ou de l'assainissement. L'un et l'autre laissent de côté une part de celles et ceux que l'eau engage. « Habitantes et habitants », parfois « riverains », dit plus juste, et ce dossier en suit les raisons sur les deux fronts.

« Citoyen », un mot à deux sens

Le mot « citoyen » désigne d'abord un statut, celui du membre d'une cité titulaire de droits civiques et politiques. En droit français contemporain, ce statut est adossé à la nationalité et à l'âge. La citoyenneté se définit comme la jouissance des droits civiques attachés à la nationalité, et l'exercice de ces droits, dont le vote, suppose d'être majeur et de n'avoir pas été privé de ses droits civiques par une condamnation. Les étrangers non ressortissants de l'Union européenne ne votent pas aux élections politiques en France, et les mineurs ne disposent pas des droits civiques, quand bien même ils vivent le territoire au même titre que les autres. La citoyenneté n'est donc pas une manière d'habiter un lieu, mais une position dans un ordre juridique national.

À ce sens strict s'est superposé un tout autre usage, adjectival et valorisant, où « citoyen » qualifie une démarche, une entreprise, une initiative, une fête. Ce glissement a été relevé par plusieurs observateurs du vocabulaire politique et médiatique : le terme s'est mué en qualificatif de la vertu civique en général, employé là où « civique » ou « civil » auraient suffi, au point que son usage répété affaiblit le sens de « citoyenneté » elle-même. L'Académie française a noté ce phénomène dans sa rubrique « Dire, ne pas dire », mais il n'est pas nécessaire de lui emprunter une autorité normative pour constater le fait : le glissement est documenté par la pratique administrative et médiatique des 20 dernières années, et critiqué par des locuteurs bien au-delà des cercles académiques.

Face à ce mot tiraillé entre un statut restrictif et un adjectif galvaudé, la notion d'« habitant » relève d'un autre registre. La géographie sociale en a fait, depuis une trentaine d'années, une catégorie à part entière. L'habitant y désigne quiconque pratique et vit un lieu, non par le titre qu'il détient mais par la relation que son existence entretient avec l'espace.

L'habitant, ainsi entendu, se définit par la matérialité de son rapport au lieu et non par une appartenance juridique. C'est ce déplacement, du statut vers l'expérience située, qui rend la catégorie utile pour parler de qui dépend d'une eau et d'un territoire.

Les impensés de « citoyen »

Dans le champ de la démocratie participative, ce n'est pas un débat de mots mais un choix de périmètre, car les deux termes ne recouvrent pas les mêmes personnes. Loïc Blondiaux consacre à ce partage un chapitre de son Nouvel Esprit de la démocratie (2008) [DM76], justement intitulé « Habitants, citoyens : interroger les catégories ». La question qu'il pose est celle de savoir quelles personnes une procédure participative convoque, et à quel titre. Parler d'« habitants » élargit le cercle au-delà des seuls nationaux majeurs ; parler de « citoyens » le referme sur un statut, quand bien même la procédure prétend s'adresser à tous ceux qui vivent le quartier ou le territoire concerné.

Sophie Le Floch et Marie-José Fortin ont montré, dans une enquête sur l'implantation d'éoliennes en Finistère, comment coexistent 3 figures que les acteurs mobilisent tour à tour (Le Floch et Fortin, 2011, Natures Sciences Sociétés, 19(4), p. 344-354) [DM77]. Le riverain se définit par la proximité immédiate et le désagrément subi ; le citoyen, peu mobilisé dans leur terrain, renvoie au registre du débat public et des droits ; l'habitant apparaît comme une figure émergente, celle de qui tient au lieu par une relation sensible et vécue. Chaque figure ouvre et ferme des portes différentes, et le choix du mot n'est jamais innocent quant à ceux qu'il admet à la table.

La controverse tient donc à 2 défauts symétriques. « Citoyen », pris au sens strict, exclut juridiquement une part de celles et ceux qu'une décision affecte, les résidents étrangers et les mineurs, alors même qu'ils boivent la même eau et subissent les mêmes inondations. « Citoyen », pris au sens large et flottant, ne désigne plus personne en particulier et sert surtout à valoriser la procédure qui l'emploie, sans rien garantir de son ouverture réelle. « Habitant », de son côté, a le mérite d'inclure quiconque vit et dépend d'un lieu, sans condition de titre ; mais il faut en reconnaître la limite, il ne porte, à lui seul, aucune capacité juridique de décision. Nommer quelqu'un habitant lui reconnaît une expérience et une légitimité à parler, non un pouvoir formel de trancher. C'est un gain de périmètre, pas une prise de pouvoir.

« Usager », le mot du service et ses gros clients

Si « citoyen » trie par le statut, « usager » trie par le service. C'est un mot du service public, celui qui désigne la personne dans sa relation à une prestation fournie par une administration ou son délégataire, l'eau potable, l'assainissement. La sociologie de l'action publique a montré qu'il ne recouvre aucune figure stable : Philippe Warin, dans les travaux qu'il a dirigés sur la modernisation des services publics, place l'usager « au cœur des réformes » sans jamais le figer, tour à tour assujetti, bénéficiaire, client ou partenaire (Warin dir., 1997) ; Jacques Chevallier parlait déjà, en 1985, de « figures de l'usager » au pluriel [DM72]. Un point demeure sous ces variations : l'usager est toujours défini par un service dont il use, situé à l'extrémité d'une prestation, du côté de qui consomme, avec sa facture, son abonnement, son compteur. « Habitant » procède du geste inverse : il ne dit rien d'un service, il dit un rapport à un lieu, sans rien présupposer des volumes consommés ni des sommes acquittées.

Ce partage devient un enjeu de représentation dès que le mot s'installe dans les institutions de l'eau. Le comité de bassin, souvent présenté comme le « parlement de l'eau », est composé de collèges définis par l'article L. 213-8 du code de l'environnement. Depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, ce texte distingue deux catégories d'usagers, les non économiques et les économiques, chacune formant un collège distinct de 20 % des sièges.

À l'intérieur du collège des usagers économiques, la partie réglementaire du code organise la représentation par secteur, un ensemble pour l'agriculture, la sylviculture, la pêche, l'aquaculture, la batellerie et le tourisme, un autre pour les entreprises industrielles et l'artisanat (articles D. 213-19-2 et D. 213-19-3). Autrement dit, quand une instance de l'eau parle d'« usagers économiques », elle désigne des intérêts constitués, sièges attribués à des fédérations et à des chambres. L'habitante ou l'habitant ordinaire, celui qui vit là et boit cette eau sans mandater personne, n'y est pas nommé comme tel : il n'est présent qu'indirectement, par les associations de consommateurs ou de protection de l'environnement qui prétendent parler pour lui. « Usager », ici, ne désigne pas « celui qui boit l'eau du robinet », mais « celui dont l'usage de l'eau est assez organisé et pesant pour justifier un siège ». Le préleveur industriel, l'irrigant, le pisciculteur sont des usagers au sens plein, représentés à hauteur de ce qu'ils prélèvent ; les usages domestiques, diffus et sans porte-parole, pèsent d'autant moins. Réduire la personne à son rapport de consommation fait pencher la représentation vers ceux dont la consommation est la plus grande et la mieux structurée.

« Habitant » élargit le cercle et rend le lieu

Le choix d'« habitantes et habitants » plutôt que « citoyens » ou « usagers » dépasse la correction de précision : il engage un positionnement sur qui compte. Décider de l'eau concerne celles et ceux qui la boivent, qui vivent au bord des rivières, qui voient monter la nappe dans leur cave ou tarir la source de leur vallée, sans qu'il faille d'abord vérifier leur nationalité, leur âge, ou le volume qu'ils consomment. C'est ce que le mot « habitant » retient et que les deux autres restreignent, chacun à sa manière, « citoyen » par le statut qu'il exige, « usager » par le service qu'il présuppose. Personne n'a plus de droit sur l'eau d'un territoire parce qu'il en prélève davantage, ni moins parce qu'il ne détient pas le bon titre.

Ce choix ne congédie ni la citoyenneté ni le mot « usager ». Le vote, les droits civiques et les instances élues restent le cadre où beaucoup de décisions sur l'eau se prennent légitimement. Et « usager » demeure exact pour décrire les institutions dans leurs propres termes, le collège de bassin, le règlement de service, le rapport sur le prix et la qualité de l'eau : le refuser là maquillerait le réel, car c'est bien un rapport de consommation à un service que ces textes instituent. Le partage suit une règle simple, le vocabulaire de l'institution pour décrire l'institution, le vocabulaire du territoire vécu pour dire qui doit compter dans la décision. Employer « usager » partout naturaliserait le point de vue des instances, comme si la personne n'existait jamais que par son abonnement ; l'employer là où l'on parle du peuple ferait dépendre sa légitimité du volume qu'il prélève.

Reste le geste central. Quand il s'agit de dire qui est concerné, qui a voix au chapitre parce qu'il vit le territoire, « habitant » dit plus juste, précisément parce qu'il ne trie pas d'avance, ni selon le statut ni selon le service. Nommer « habitantes et habitants » plutôt que « citoyens » ou « usagers », c'est refuser d'exclure d'avance une part des personnes concernées, et rappeler que l'eau lie d'abord ceux qui en vivent, avant de lier ceux qui la votent ou qui la facturent.