Peser sur une décision : CNDP, enquête publique, loi sur l'eau

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Un projet qui touche à l'eau, un lotissement qui imperméabilise un bassin, une retenue, une zone d'activité en lisière de forêt, ne s'autorise pas en secret. La loi impose que le public soit informé et puisse donner son avis, à des moments précis et selon des procédures qui portent chacune un nom. 3 d'entre elles reviennent quand il s'agit d'eau : le débat public de la CNDP, en amont ; l'enquête publique, au moment de l'autorisation ; et, en toile de fond, la nomenclature IOTA, qui décide du régime auquel un projet est soumis. Les connaître, c'est savoir à quelle porte frapper, et laquelle reste entrouverte.

En amont : la Commission nationale du débat public

La Commission nationale du débat public (CNDP) est une autorité administrative indépendante, créée en 1995 et confirmée par la loi de 2002. Sa mission n'est pas d'autoriser un projet ni de l'empêcher, mais de garantir que le public soit associé très en amont, quand toutes les options restent ouvertes, avant même que le maître d'ouvrage ait figé son projet. Pour les opérations de grande ampleur qui dépassent certains seuils de coût ou d'impact, la saisine est obligatoire ; la commission organise alors soit un débat public, soit une concertation plus légère sous l'égide d'un garant indépendant.

Le point fort de ce dispositif est le moment auquel il intervient : discuter d'un projet avant qu'il ne soit arrêté, c'est la seule façon de peser sur son principe même et non sur ses seuls détails. Sa limite est qu'il ne concerne que les très grands projets, et qu'il produit un avis, non une décision. Le maître d'ouvrage doit répondre publiquement à ce qui est ressorti du débat, mais il n'est pas tenu de suivre le public. En matière d'eau, la question qui se pose souvent n'est d'ailleurs pas de savoir ce que le débat a dit, mais s'il a eu lieu : lorsqu'une filière industrielle est découpée en projets séparés déposés à des dates différentes, aucun ne franchit à lui seul les seuils de saisine, et le débat d'ensemble qui aurait été justifié n'a jamais lieu.

Au moment de décider : l'enquête publique

L'enquête publique est la procédure la plus connue et la plus accessible. Lorsqu'un projet susceptible d'affecter l'environnement arrive au stade de l'autorisation, un dossier complet, étude d'impact comprise, est mis à la disposition du public pendant plusieurs semaines. Un commissaire enquêteur indépendant, désigné par le tribunal administratif, recueille les observations, tient des permanences, interroge le maître d'ouvrage, puis remet un rapport et un avis motivé. Chacun peut y contribuer par écrit, sans condition et sans formalisme : c'est le moment où une habitante, un habitant, une association, un riverain versent au dossier ce qu'ils savent du terrain, des sols, des écoulements, de ce que l'étude d'impact a passé sous silence.

Sa portée réelle mérite d'être comprise sans naïveté. Le commissaire enquêteur donne un avis, favorable, favorable sous réserves ou défavorable, mais cet avis ne lie pas l'autorité qui décide. Un avis défavorable rend seulement l'autorisation plus fragile en cas de recours. L'enquête publique n'est donc pas un vote ; c'est un droit de dire, encadré, dont la force dépend de la qualité des contributions versées et de l'attention du juge en cas de contestation ultérieure. Elle vaut surtout par ce qu'elle rend public : une étude d'impact incomplète, une absence d'alternatives, un pari industriel sans données, tout cela, une fois écrit au dossier d'enquête, devient opposable.

En toile de fond : la nomenclature IOTA et le dossier loi sur l'eau

Reste la question, plus technique mais décisive, de savoir pourquoi un projet est soumis à telle procédure et pas à telle autre. C'est la nomenclature IOTA, sigle des « installations, ouvrages, travaux et activités » ayant un impact sur l'eau, qui en décide. Cette liste, fixée par le code de l'environnement, classe chaque type d'intervention, prélèvement, rejet, drainage, remblai en zone humide, rejet d'eaux pluviales, selon des seuils. En deçà d'un premier seuil, rien. Au-delà, le projet relève d'une simple déclaration, un porter-à-connaissance sans enquête. Au-delà d'un second seuil, il relève de l'autorisation, plus lourde, assortie d'une étude d'impact et, le plus souvent, d'une enquête publique. Le dossier constitué à cette occasion, longtemps appelé « dossier loi sur l'eau », est la pièce que le public peut consulter et discuter.

C'est là que se logent les vraies inégalités de traitement. Le rapport du CGEDD sur les eaux pluviales note que la rubrique relative aux rejets d'eaux pluviales « génère des doctrines locales très hétérogènes selon les services de police des eaux », au point que « deux communes voisines peuvent se voir imposer des prescriptions radicalement différentes » [RI06]. Un projet frôle un seuil et bascule en déclaration, sans enquête, quand un autre, à peine plus grand, ouvre un débat public. Le régime auquel un projet est soumis, et donc le droit de regard qu'ont les habitants, dépend d'un chiffre dans une nomenclature.

Portée et limites de ces procédures

Ces 3 dispositifs forment la voie par laquelle un habitant peut aujourd'hui intervenir sur une décision qui touche à l'eau : discuter tôt le principe d'un grand projet, verser au dossier ce qui est su au moment de l'autoriser, s'appuyer sur les seuils pour comprendre le régime applicable. Leur mérite est réel, ils rendent publics des projets qui, sans eux, se décideraient à huis clos. Leur limite est structurelle : aucun ne donne au public le pouvoir de décider. Le débat public informe le maître d'ouvrage sans le contraindre, l'enquête publique recueille des avis que l'autorité n'est pas tenue de suivre, la nomenclature découpe l'accès au dossier selon des seuils qui varient d'un service à l'autre. Décrire ces procédures, c'est mesurer l'écart entre le droit d'être consulté, largement ouvert, et le pouvoir de trancher, qui reste ailleurs. C'est cet écart que la question d'une autre manière de décider, portée dans La Fabrique, cherche à combler.