Le paysage institutionnel de l'eau, un morcellement

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La politique française de l'eau est souvent présentée comme un modèle : dès 1964, elle a pris pour cadre le bassin versant plutôt que la frontière administrative, et s'est dotée d'agences, de redevances, de comités qui associent élus et usagers. Le principe est juste, et je ne cherche pas ici à le contester. Mais entre le principe et la carte réelle des compétences, l'écart s'est creusé. À force d'ajouter une instance pour chaque enjeu nouveau, s'est construit un paysage où plusieurs mains se partagent un même geste sans que personne ne tienne l'ensemble. Deux rapports récents, l'un du Conseil général de l'environnement et du développement durable, l'autre de la Cour des comptes, emploient pour le décrire le même vocabulaire, celui de la fragmentation et du morcellement. Je voudrais en faire ici l'inventaire, non pour accabler des institutions qui font utilement leur travail, mais pour situer ce que la partie propositionnelle de ce carnet cherche à réordonner.

Le plus simple, pour saisir ce morcellement, est de suivre une décision ordinaire, autoriser ou refuser un ouvrage qui touche à l'eau. 4 acteurs au moins y concourent, chacun sur un segment. L'agence de l'eau finance et incite, par les redevances qu'elle perçoit et les aides qu'elle verse à l'échelle du grand bassin. Le service de police de l'eau de la direction départementale des territoires instruit le dossier au titre de la loi sur l'eau, et c'est le préfet qui signe l'autorisation. L'Office français de la biodiversité, lui, contrôle sur le terrain et constate les infractions, sous l'autorité du procureur. La collectivité, enfin, à travers la compétence de gestion des milieux aquatiques, agit sur la rivière elle-même. Financer, instruire, autoriser, contrôler, agir : 5 verbes, presque autant d'institutions, sans que leur articulation soit organisée ailleurs que dans la pratique. La main qui finance n'est pas celle qui contrôle, et celle qui autorise n'est pas celle qui agit.

Cette dispersion des rôles se double d'une dispersion des échelles, et la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, la GEMAPI, le montre bien. Confiée aux intercommunalités depuis 2018, elle devait clarifier le paysage ; la Cour des comptes constate qu'elle ne l'a pas fait. Le bloc créé ne recouvre qu'une partie de la gestion de l'eau, et il a été confié à des groupements dont le périmètre, calqué sur l'intercommunalité, ne suit pas les sous-bassins versants [DM46]. Une compétence d'eau posée sur une carte qui n'est pas celle de l'eau : le décalage résume à lui seul la difficulté, car la restauration d'une rivière ou la prévention d'une crue ne s'arrêtent pas à la limite d'une communauté de communes, et rien n'oblige les intercommunalités d'un même cours d'eau à coordonner ce qu'elles décident chacune de leur côté. Là où les compétences se touchent ainsi sans se rejoindre, il arrive même qu'une eau bien réelle finisse par n'être à la charge de personne. Le rapport du CGEDD sur les eaux pluviales en donne l'exemple le plus net : les eaux de pluie et de ruissellement, écrit-il, sont traitées d'une façon fragmentée qui ne permet pas de les saisir dans leur globalité, partagées entre 2 approches sectorielles, la prévention des risques d'un côté, la protection des milieux de l'autre [DM45]. Le ruissellement urbain se retrouve ainsi tiraillé entre 3 compétences voisines : la gestion des eaux pluviales urbaines, un service créé lui aussi en 2018 mais aux contours flous ; l'assainissement des eaux usées, financé par la facture ; et la prévention des inondations relevant de la GEMAPI, dont l'articulation avec la première reste plus incertaine encore, l'une et l'autre se partageant des types d'inondation différents. Le rapport en fait le portrait d'une problématique orpheline, reconnue à la marge des enjeux dominants [DM45]. Une simple opération d'aménagement urbain suffit à le donner à voir : lorsqu'un sol s'imperméabilise et grossit le ruissellement, la réponse dépend à la fois de l'urbanisme qui a permis de bâtir, de la gestion des eaux pluviales qui recueille l'averse et de la prévention des inondations qui en redoute la crue, sans qu'aucune ne tienne le fil d'un bout à l'autre.

L'outil censé rendre cohérente cette mosaïque à l'échelle locale, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux élaboré par une commission locale de l'eau, souffre lui-même de 2 limites. Sa couverture, d'abord : en 2025, un peu plus de la moitié du territoire, 56 %, est couverte par un schéma [DM47], si bien que près de la moitié du pays n'en a aucun, et que sur ces espaces il n'existe ni commission locale, ni règle locale opposable. La planification y est un maillage à trous, pas une trame continue. Sa composition, ensuite : la loi réserve au moins la moitié des sièges de la commission aux élus, un quart au plus aux usagers, un quart au plus à l'État, et les habitantes et les habitants n'y siègent pas en tant que tels. S'y observe même une surreprésentation des intérêts constitués, au premier rang desquels ceux de l'agro-industrie. C'est une assemblée d'intérêts organisés et d'élus, non un lieu où la population délibère directement, et le même constat vaut pour le comité de bassin, ce « parlement de l'eau » où se répartissent collectivités, usagers économiques et État [DM95].

À ces limites de composition s'ajoute une contrainte de moyens. Depuis 2019, les recettes des agences de l'eau sont bornées par un « plafond mordant » : au-delà d'un montant fixé en loi de finances, de l'ordre de 2,2 milliards d'euros [DM97], relevé à 2,347 milliards en 2024 [DM98], le surplus des redevances est reversé au budget général de l'État, mécanisme que le Sénat lui-même décrit comme « une captation illégitime des ressources affectées à l'eau, au profit du budget de l'État » [DM97]. Rapportées à ce que la nation dépense chaque année pour l'eau, ces redevances pèsent d'ailleurs peu : les seules dépenses de gestion des eaux usées avoisinaient 14 milliards d'euros en 2022, financées à 46 % par les ménages, quand la contribution des agences se situait entre 4 % et 9 % [DM96]. Le principe « l'eau paie l'eau » s'en trouve, dans les faits, largement démenti.

Cet inventaire, au bout du compte, ne dessine pas une liste de défauts isolés mais une même figure, que la Cour des comptes nomme sans détour : la politique de l'eau offre l'exemple d'une décentralisation inachevée, où l'intervention des collectivités souffre de son morcellement et se conduit trop souvent à une échelle géographique inadaptée, sans qu'aucune collectivité soit identifiée comme cheffe de file [DM46]. Ce morcellement produit des effets concrets : des angles morts, comme le ruissellement que nul ne réclame ; des renvois de responsabilité, quand plusieurs mains se partagent un geste sans que l'une réponde de l'ensemble ; une illisibilité, pour qui cherche à savoir qui décide, la Cour observant qu'une décentralisation plus effective clarifierait, pour les habitantes et les habitants, la responsabilité des différents intervenants [DM46]. Et surtout une discordance des cartes, celle des bassins hydrographiques ne coïncidant ni avec celle des services de l'État, ni avec celle des collectivités. C'est ce dernier fil, celui de l'échelle, que le versant propositionnel de Décider de l'eau reprend pour lui donner une autre réponse.