La police de l'eau, une surveillance qui tient surtout au dossier

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Protéger l'eau ne suffit pas à la déclarer protégée. Il faut des personnes sur le terrain, et d'autres derrière un dossier, pour vérifier qu'un prélèvement respecte son autorisation, qu'un rejet n'empoisonne pas la rivière, qu'un aménagement n'assèche pas un milieu. C'est ce qui se nomme la police de l'eau. Derrière ce mot unique se cache une mécanique à plusieurs mains, et un point de fragilité qui décide de tout le reste, l'indépendance de celles et ceux qui contrôlent vis-à-vis de celles et ceux qu'ils contrôlent.

Deux polices, une instruction sur dossier, des agents assermentés

Un premier mot trompe, car la police de l'eau se sépare toujours en deux branches. La police administrative prévient et fait cesser les atteintes : elle délivre les autorisations, fixe des prescriptions, met en demeure, sanctionne. Elle est pilotée par le préfet, et les dossiers sont instruits en amont par les services déconcentrés de l'État au niveau du département, les directions départementales des territoires et de la mer. Ce travail d'instruction est décisif, et il se fait pour l'essentiel sur pièces : c'est là que se décide si un projet relève d'une simple déclaration ou d'une autorisation, selon la nomenclature dite IOTA, pour installations, ouvrages, travaux et activités, de l'article R.214-1 du code de l'environnement, qui range les projets par seuils. La mécanique de ces seuils est détaillée dans la nomenclature IOTA.

La police judiciaire, elle, constate les délits, dresse procès-verbal et transmet au procureur pour d'éventuelles poursuites. Elle est exercée par des inspecteurs de l'environnement, sous l'autorité du procureur.

À côté de la police proprement dite intervient un acteur qui lui est souvent associé à tort, l'autorité environnementale. Elle ne contrôle rien sur le terrain : elle rend un avis public sur l'évaluation environnementale des projets soumis à étude d'impact, avis qui éclaire la décision du préfet sans la lier. Depuis l'autorisation environnementale unique de 2017, cette décision fusionne en un seul acte l'autorisation au titre de la loi sur l'eau et les autres autorisations environnementales du projet. La généalogie de cet édifice se lit dans l'architecture juridique de l'eau en France.

Le contrôle de terrain, dans les deux polices, est aujourd'hui porté par un établissement public autonome, l'Office français de la biodiversité, créé au 1er janvier 2020. Ses agents sont commissionnés et assermentés : ils prêtent serment devant les tribunaux, ce qui donne à leurs constats une valeur juridique. La distinction est ici essentielle : le préfet et le procureur sont les autorités, l'office est l'opérateur. L'office n'est ni un bras de l'État déconcentré ni un bras du parquet, c'est une agence autonome dont les agents ont un statut protégé. Ce que cet office risquerait de perdre est décrit dans l'OFB sous pression.

Un contrôle qui se replie sur les pièces écrites

Cette police souffre de maux qui se renforcent l'un l'autre. Elle est d'abord éclatée : l'instruction des dossiers est dans un service, le contrôle de terrain dans un autre, et souvent ils ne se parlent pas. L'autorisation se donne sur pièces, sans jamais aller voir sur place ; et la visite de terrain se fait sans toujours connaître ce qui a été autorisé. Le morcellement institutionnel qui nourrit cet éclatement est cartographié dans le paysage institutionnel de l'eau.

Elle est ensuite exsangue, les effectifs stagnant ou reculant alors que les missions se complexifient. Faute de monde, le contrôle se replie sur ce qui coûte le moins, la vérification des dossiers et des autorisations, au détriment des visites de terrain qui se raréfient. Or une police qui contrôle surtout des pièces écrites est une police à qui bien des choses peuvent être cachées : le dossier conforme ne dit pas si le prélèvement réel respecte l'autorisation, ni si le rejet mesuré un jour de contrôle ressemble au rejet ordinaire. Le glissement vers le contrôle sur dossier ne procède pas d'un choix de méthode ; il trahit le manque de moyens.

Elle est enfin sous pression, les agents de l'environnement subissant des attaques répétées, des menaces, des campagnes de discrédit, parce qu'ils dérangent des intérêts puissants. Le rapport d'évaluation le plus récent confirme ce diagnostic, effectifs stables voire en baisse et suites administratives quasi inexistantes, jusqu'à 44 amendes prononcées en France en 2024, comme le relève la Cour des comptes.

L'indépendance du contrôle, condition de l'effectivité

Au bout de cet inventaire, un fil se dégage. La règle de protection de l'eau ne vaut que si quelqu'un peut vérifier qu'elle est tenue, et le vérifier sans dépendre de celui qu'il contrôle. C'est pourquoi le statut d'agence autonome, aux agents assermentés et à postes garantis, n'est pas un détail d'organisation : il est la condition d'une surveillance qui ne soit pas tenue en laisse. Une police de l'eau replacée sous l'autorité directe des préfets, ou dispersée entre des services aux priorités multiples, perdrait cette indépendance en même temps que la compétence hydrobiologique de ses inspecteurs.

La faiblesse des moyens du contrôle et l'éparpillement des responsabilités qui l'accompagnent appellent un versant propositionnel, exploré à part dans l'essai.