La démocratie délibérative : décider par la qualité de la discussion

10 minutes de lecture

Mon travail concret porte sur un lien précis, celui qui relie l'occupation du sol, l'usage des terres et la gestion des eaux pluviales. Mon premier engagement fut contre l'artificialisation, et c'est de là, de proche en proche, que je suis venu à l'eau, puis à la démocratie. Car à force de suivre des décisions d'aménagement du territoire, et surtout de regarder comment se mènent les enquêtes publiques censées y associer la population, une conviction s'est imposée : ces choix ne se laissent pas trancher par le seul calcul, et la manière dont le débat est censé se tenir ne tient pas ses promesses. Les consultations sont trop souvent menées de haut, condescendantes, et les concertations organisées pour recueillir un assentiment bien plus que pour peser réellement sur la décision. Qui prélève d'abord quand l'eau manque, quel seuil de qualité tenir pour acceptable, qui supporte les restrictions, qui paie l'infrastructure : ce sont des arbitrages de valeurs autant que des problèmes techniques, et le système français les confie pour l'essentiel à des instances d'élus et d'experts (voir Qui décide de l'eau aujourd'hui). D'où la question que je veux instruire ici, avant même de proposer quoi que ce soit : existe-t-il une autre manière de fonder ces décisions, qui ne soit ni le seul décompte des voix ni l'arbitrage de l'expert, mais la qualité d'une discussion réglée entre personnes qui pèsent ensemble les raisons ? C'est ce que la théorie appelle la démocratie délibérative. J'y suis attaché, et je ne le cache pas ; mais l'attachement n'excuse pas la complaisance, et je tiens à en exposer aussi les objections, qui sont sérieuses.

Poser la question suppose d'abord de distinguer deux façons de fonder une décision, dont dépend tout le reste. La première fait dériver la légitimité du décompte des préférences : une décision vaut parce qu'elle réunit la majorité, quelles que soient les raisons derrière chaque voix. La seconde la fait dériver de la qualité de la discussion qui la précède : une décision est légitime lorsqu'elle résulte d'un échange d'arguments entre personnes prêtes à réviser leur position à mesure qu'elles s'informent. La démocratie délibérative tient ce second fondement pour le plus solide, sans renoncer au vote, qui reste souvent le moyen de clore une délibération. Ce déplacement n'est pas une trouvaille récente : son socle philosophique tient à Jürgen Habermas, qui distingue l'agir stratégique, où chacun cherche à imposer son intérêt, de l'agir communicationnel, tourné vers l'entente sur des raisons partageables [DM34]. Transposée au droit et à la politique, cette distinction fonde un principe simple, discutable mais dont la force est réelle : une norme n'est légitime que si les personnes qu'elle affecte peuvent y consentir au terme d'un débat libre entre égaux, où pèse le meilleur argument et non le rapport de forces [DM35]. Amy Gutmann et Dennis Thompson en tirent la justification la plus citée, celle de la réciprocité : l'obligation de se devoir mutuellement des raisons acceptables pour les règles qu'une société s'impose, une exigence qui vaut parce qu'elle informe mieux la décision, nourrit le respect malgré le désaccord, et confère plus de légitimité parce que chacun a été entendu [DM33].

Des principes aux dispositifs

Cette exigence théorique a fini par se traduire en méthode, et c'est cette démarche qu'il faut suivre pour juger sur pièces plutôt que sur principes. Elle réactive d'abord une distinction ancienne que Bernard Manin a remise au jour : l'élection, longtemps confondue avec la démocratie, sélectionne en réalité des élites et relève d'une logique aristocratique, le gouvernement des « meilleurs », quand le procédé que la démocratie athénienne tenait pour proprement démocratique était le tirage au sort [DM36]. L'élection ne fait d'ailleurs pas que retenir une classe à part : elle institue une délégation, par laquelle celui qui vote confie à un autre le pouvoir de décider et, entre deux scrutins, s'en trouve dessaisi. Le tirage au sort et la délibération répondent à ce double piège, celui de la représentation qui met à distance et celui de la délégation qui dessaisit, en gardant la décision entre les mains de celles et ceux qu'elle concerne. Ce rappel n'a rien d'érudit : il fonde le regain contemporain des dispositifs tirés au sort, dont Yves Sintomer retrace la longue histoire, d'Athènes aux jurys d'assises, en leur reconnaissant une légitimité propre. Le tirage au sort produit mécaniquement une représentativité sociologique que l'élection ne peut atteindre, puisque celle-ci surreprésente les diplômés et les catégories aisées [DM39]. De ce principe est née une instrumentation précise. James Fishkin a inventé le sondage délibératif : un échantillon tiré au sort est sondé, puis réuni, informé par une documentation équilibrée et des experts contradictoires, invité à délibérer, enfin sondé de nouveau, l'écart entre les deux mesures donnant à voir ce que serait l'opinion si elle était informée et éprouvée par la discussion [DM32]. De là vient la forme centrale de la démocratie délibérative appliquée, le mini-public (panel tiré au sort, conférence, convention, assemblée délibérante), qui partout combine les mêmes traits : une sélection par tirage au sort stratifié pour ressembler à la population, une phase d'apprentissage encadrée par une expertise pluraliste, et une délibération structurée débouchant sur des recommandations. Ces dispositifs ne sont plus marginaux : l'OCDE a recensé 289 processus délibératifs représentatifs conduits dans ses pays membres entre 1986 et octobre 2019, distingué 12 modèles, et constaté une accélération nette depuis 2010, l'environnement en étant le thème le plus fréquent [DM37]. La France en offre l'exemple le plus visible avec la Convention citoyenne pour le climat, où 150 personnes tirées au sort, réunies d'octobre 2019 à juin 2020, ont produit 149 propositions ; le budget participatif, né à Porto Alegre en 1989, relève d'une famille voisine, qui ne tire pas au sort mais confère un pouvoir de décision direct sur une part du budget public.

De cette démarche, la recherche a tiré un résultat qui commande la manière de concevoir toute institution nouvelle, et que je tiens pour le plus important. Les travaux des années 2010 ont établi qu'aucun forum isolé ne porte à lui seul l'idéal délibératif : la qualité délibérative s'apprécie à l'échelle du système entier, où les médias, les mouvements, les parlements, l'administration et les mini-publics remplissent chacun une fonction que les autres ne remplissent pas [DM38]. Un mini-public excellent inséré dans un système sourd ne produit rien. La conséquence pour l'eau est directe : concevoir une assemblée tirée au sort sans penser son articulation avec les élus, l'administration technique et l'espace public reviendrait à isoler un organe et à en attendre ce qu'un organe seul ne peut donner. Ce même sérieux oblige à tenir les objections à vue, car elles sont fortes et je ne veux pas les minorer. La première est l'effet caution : quand le dispositif reste consultatif, il occupe les échelons bas de l'échelle d'Arnstein, information et consultation, tout en affichant la vertu participative, et légitime une décision cadrée ailleurs sans partager le pouvoir de trancher [DM02] : le sort de la Convention pour le climat, dont une faible part des propositions fut reprise après la promesse d'une reprise « sans filtre », a nourri ce soupçon. La deuxième vise la représentativité : le volontariat qui suit le tirage, la petite taille des panels et l'arbitraire des critères de stratification fragilisent la prétention à représenter la population, car le résultat est un panel qui ressemble démographiquement, non un échantillon statistiquement valide. La troisième vise le cadrage : qui choisit les experts, l'ordre du jour et la synthèse oriente le résultat, de sorte que la dépendance à l'expert que la délibération prétend conjurer peut se rejouer à l'intérieur même du mini-public [DM31]. Ces critiques ne me paraissent pas condamner la délibération, mais elles en fixent les conditions, et c'est à mes yeux la vraie leçon : un dispositif ne vaut que s'il est décisionnel, ou du moins doté d'un pouvoir réel sur l'issue ; la représentativité se sécurise par une indemnisation qui lève l'auto-sélection des seuls disponibles et par une taille de panel suffisante ; le cadrage se neutralise par un pluralisme contradictoire obligatoire des auditions et une animation indépendante du décideur. Sur ce dernier point je veux insister, car c'est là que se joue le sort de tout l'édifice. La délibération sérieuse emprunte au procès sa forme la plus précieuse, le contradictoire : entendre toutes les parties, confronter des experts qui ne pensent pas de même, soumettre chaque affirmation à l'objection avant de la retenir. Cette rigueur presque juridique forme le seul rempart que je connaisse contre les pièges de l'expertise, bien loin d'une lourdeur. L'expert n'a pas besoin de se tromper pour égarer une décision : il lui suffit d'être seul à cadrer la question, à choisir les données et à écrire la synthèse, et son point de vue devient l'horizon indépassable du débat. Le contradictoire brise ce monopole en obligeant chaque expertise à se défendre devant d'autres et devant celles et ceux qui vivent avec le problème. C'est précisément ce qui manque aux consultations que j'ai vu conduire, où un seul récit technique est exposé, jamais contesté à armes égales, et où la population est priée de réagir plutôt que de peser. Ce sont ces conditions, et non le principe, qui séparent une délibération réelle d'un rituel.

Pourquoi l'eau s'y prête particulièrement

Pourquoi l'eau, précisément, me semble-t-elle s'y prêter mieux que d'autres objets ? C'est le point où mon métier et ma conviction se rejoignent. La première raison tient à la nature même des décisions sur l'eau : elles mêlent indissociablement la donnée technique et l'arbitrage de valeurs, au point qu'un seuil de qualité, un partage entre usages ou un tarif ne sont jamais de purs calculs mais incorporent des choix sur qui compte et qui supporte (voir Les seuils de qualité, où se cache la décision). Or c'est exactement la situation où la délibération vaut mieux que le vote comme mieux que l'expertise seule : là où le débat doit porter conjointement sur des faits et sur des fins. La deuxième raison tient au savoir : les riverains qui connaissent les crues, les rythmes et les usages d'un cours d'eau détiennent une connaissance que l'expertise ignore souvent, et la délibération est le cadre qui sait la mobiliser au lieu de la disqualifier. La troisième raison est d'échelle, et c'est celle à laquelle je tiens le plus : le bassin versant dessine une communauté physique, celles et ceux qui vivent d'une même eau, cette unité où l'eau circule et où les effets d'une décision se propagent de l'amont à l'aval. C'est précisément la configuration où Elinor Ostrom situe les communs durables, ceux qui reposent sur la participation des habitantes et des habitants à l'élaboration des règles et sur l'emboîtement des niveaux de décision (voir Ostrom, Governing the Commons). L'eau réunit donc, mieux que la plupart des sujets, les 3 conditions qui font le terrain d'une délibération utile : des choix qui lient faits et valeurs, un savoir habitant réel, et une échelle de communauté déjà tracée par la géographie.

Je ne veux pas pour autant refermer trop vite ce que je viens d'ouvrir. Un dispositif à la fois décisionnel, permanent et tiré au sort à l'échelle d'un bassin hydrographique n'a quasiment pas de précédent : les assemblées d'habitantes et d'habitants existantes sont le plus souvent consultatives, ponctuelles, ou ne décident qu'à la marge. La proposition d'assemblées de bassin que je développe à part dans La Fabrique relève donc d'une hypothèse à instruire, pas d'un modèle éprouvé, et je préfère l'annoncer comme telle. Quant à la tension entre l'expertise et la délibération, je ne crois pas qu'elle soit un défaut à corriger : c'est une donnée de structure, et toute la question est de l'articuler plutôt que de la laisser se résoudre, toujours, au profit de l'expert (voir Expertise technique et délibération citoyenne). C'est à cette condition, il me semble, que l'eau peut redevenir l'affaire de celles et ceux qui vivent avec elle.