Cour des comptes, La gestion quantitative de l'eau en période de changement climatique (2023)

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Référence

Cour des comptes. La gestion quantitative de l'eau en période de changement climatique. Rapport public thématique (exercices 2016-2022). Paris : Cour des comptes, 17 juillet 2023. 156 pages et 11 cahiers territoriaux.

L'enquête a été conduite par une formation inter-juridictions présidée par Annie Podeur, présidente de chambre, associant la deuxième chambre de la Cour et 13 chambres régionales des comptes. Le rapporteur en était Olivier Lefoulon, la contre-rapporteure Eve Darragon. Le rapport a été délibéré le 5 avril 2023, et sa publication approuvée le 12 juillet 2023 par le Premier président Pierre Moscovici. Son assise empirique repose sur 63 contrôles d'organismes porteurs de SAGE, de gestionnaires de réseaux hydrauliques, de services publics d'alimentation en eau potable et de collectivités locales, ce qui lui donne un ancrage de terrain rare pour un document de ce niveau.

URL officielle : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-gestion-quantitative-de-leau-en-periode-de-changement-climatique

PDF du rapport complet : https://www.ccomptes.fr/system/files/2023-07/20230717-gestion-quantitative-de-l-eau.pdf

Le rapport porte la cote [DM46] de la bibliographie partagée.

Résumé

Ce rapport paraît au lendemain du plan eau gouvernemental du 30 mars 2023, et il constitue le premier bilan d'ensemble de la gestion quantitative de l'eau depuis les grandes lois de 1964, 1992 et 2006. Il couvre la période 2016-2022 et prend appui sur les 63 contrôles menés dans les territoires par les chambres régionales des comptes. Sa thèse est simple : la France a longtemps géré l'eau comme une ressource à répartir entre les usages, sans se donner les moyens de la protéger, et le changement climatique rend ce modèle intenable. Le chiffre qui porte ce constat est le recul de 14 % de la quantité d'eau renouvelable disponible entre la période 1990-2001 et la période 2002-2018, de 229 à 197 milliards de m3.

De ce diagnostic, la Cour tire l'identification de 3 défaillances structurelles qui se renforcent l'une l'autre. La connaissance de la ressource et des prélèvements est insuffisante, faute de quoi la décision se prend à l'aveugle. La conduite de l'eau, ensuite, fonctionne bien à l'échelle des grands bassins mais se défait à celle des sous-bassins, là où l'action opérationnelle devrait se jouer. Le système de redevances, enfin, ne remplit pas sa fonction d'outil de sobriété. Le rapport en déduit 11 recommandations et plaide pour une stratégie de long terme de réduction des prélèvements, contre la tentation d'une fuite en avant dans les infrastructures de stockage et de transfert. C'est ce dernier point qui m'intéresse le plus, car il déplace la question du « comment stocker davantage » vers celle du « comment prélever moins », et rejoint le sens que je donne à la sobriété.

Points saillants

La ressource et son recul

Le portrait chiffré de la ressource est net. Dans la France hexagonale, 82 % des prélèvements portent sur les eaux de surface, précisément celles que le changement climatique expose le plus. Environ 32 milliards de m3 sont prélevés chaque année, dont la moitié pour le seul refroidissement des centrales nucléaires, ce qui rappelle que la pression sur l'eau n'est pas d'abord domestique. En 2022, 78 départements de l'Hexagone se sont trouvés en situation de crise hydrologique.

L'état des milieux n'est pas meilleur. En 2019, seules 43,1 % des masses d'eau de surface atteignaient le bon état écologique, et la Cour juge sévèrement la cible officielle. L'objectif d'améliorer de 20 % la part des masses d'eau en bon état entre 2022 et 2027 a, selon elle, « très peu de chance d'être atteint ». Le jugement est prudent dans la forme, catégorique dans le fond : la trajectoire fixée par la puissance publique n'est pas tenable au rythme actuel.

La conduite de l'eau et le morcellement

C'est l'apport central de ce rapport pour mon travail. La Cour documente avec précision un dispositif qui fonctionne bien à l'échelle des grands bassins et se fragmente à l'échelle inférieure, celle où se joue pourtant l'action réelle. Elle pose d'abord le partage des compétences, dans un chapitre consacré à l'organisation d'ensemble de la politique de l'eau.

L'enjeu que soulève ce passage n'est pas seulement administratif : quand personne ne sait clairement qui est responsable de quoi, la décision se dilue et la population perd toute prise. La Cour précise ensuite où le système se creuse, en distinguant le niveau des bassins, correctement outillé, de celui des sous-bassins, laissé au bon vouloir des collectivités.

L'expression « niveaux réels d'action » est décisive : la Cour désigne l'échelle où la décision devrait mordre sur le terrain, et constate qu'elle est justement la moins équipée. Elle pousse le diagnostic jusqu'à qualifier les sous-bassins de « maillons faibles de la mise en œuvre de la politique de l'eau » (p. 55), dans un développement sur la couverture inégale du territoire par les outils de planification.

Les chiffres confirment ce que dit la formule. Les SAGE ne couvrent en 2021 que 54,4 % du territoire national, contre 43,5 % en 2010, avec une couverture très inégale selon les bassins, de 100 % en Artois-Picardie à 31 % seulement en Rhin-Meuse. Les commissions locales de l'eau (CLE), qui devraient porter la délibération à cette échelle, n'existent qu'au nombre de 196 sur l'ensemble du territoire ; elles n'ont pas de personnalité juridique, ne disposent pas de moyens propres, et leur avis n'est pas automatiquement sollicité sur les documents d'urbanisme. Autrement dit, l'instance censée faire dialoguer eau et aménagement est privée des leviers qui lui permettraient de peser.

La planification illisible

La Cour s'attaque aussi à l'inflation documentaire, dans un passage qui lie l'illisibilité des documents à leur inefficacité et à leur défaut de portage local.

Ce constat me paraît essentiel pour la question démocratique : un document qu'aucune habitante ni aucun habitant ne peut lire ni discuter ne permet pas de délibérer, quelle que soit sa qualité technique. Les ordres de grandeur donnent la mesure du problème. L'élaboration d'un SAGE demande en moyenne 9 à 10 ans, et seuls 5 % ont été adoptés en moins de 5 ans, ce qui explique qu'une part des territoires en déséquilibre quantitatif reste sans couverture. Quant aux SDAGE, ils comptent en moyenne plus de 2 000 pages avec leurs annexes, une masse qui dissuade d'emblée toute appropriation collective.

Les agences de l'eau et le financement

Sur le financement, la Cour pointe une contradiction qui touche directement à la question de la justice. Les ménages supportent 75 % des redevances pour prélèvements sur la ressource alors qu'ils ne représentent que 16,4 % des prélèvements effectifs. Les agences perçoivent environ 2,2 Md€ de redevances par an, mais seuls 5,4 % de ces dépenses ont été consacrés à la gestion quantitative de la ressource entre 2016 et 2021, soit 116,7 M€ par an en moyenne. L'outil financier ne va donc ni vers ceux qui pèsent le plus sur la ressource, ni vers l'objet qu'il prétend servir.

La Cour juge en outre « contre-productif » le plafonnement du produit global des redevances perçues par les agences, parce qu'il empêche de moduler les tarifs selon les tensions réelles sur la ressource, et elle en recommande la suppression. Le levier tarifaire, qui pourrait signaler la rareté et encourager la sobriété, est ainsi neutralisé par sa propre règle de plafond.

Les 11 recommandations

Les recommandations sont reproduites ici in extenso, parce que leur formulation exacte importe pour mesurer jusqu'où la Cour va, et où elle s'arrête.

1. Assurer l'exhaustivité et la fiabilité des informations de la banque nationale des prélèvements en eau.
2. Simplifier la procédure d'élaboration des SAGE pour en permettre la généralisation (MTECT, 2024).
3. Promouvoir, dans l'ensemble des territoires, la constitution d'établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau et d'EPTB favorisant une gestion intégrée à l'échelle d'un sous-bassin ou d'un groupe cohérent de sous-bassins (MTECT, MIOM ; recommandation réitérée).
4. Généraliser les commissions locales de l'eau, les adosser aux établissements publics et renforcer leurs attributions et leur indépendance (MTECT, MIOM ; recommandation réitérée, 2025).
5. Rendre obligatoire l'avis des CLE sur les SRADDET, les SCOT et les PLU(i) (MTECT, MIOM, 2024).
6. Renforcer sans délai le contrôle des autorisations de prélèvements (MTECT, MIOM, 2024).
7. Conditionner le financement public des infrastructures d'irrigation à des engagements de réduction des consommations (MTECT, MIOM, collectivités, 2024).
8. Développer la tarification progressive lorsque les conditions le permettent (MTECT, MIOM, collectivités).
9. Fixer des taux planchers aux redevances pour prélèvement et supprimer les exemptions injustifiées (MTECT, ministère de l'économie).
10. Supprimer le plafonnement du produit des redevances des agences de l'eau et donner une plus grande responsabilité aux comités de bassin (MTECT, ministère de l'économie).
11. Simplifier et harmoniser la nomenclature des tarifs applicables à la redevance pour prélèvement sur la ressource.

Lecture et prolongements

Ce rapport est sans doute la source institutionnelle la plus solide pour adosser le diagnostic de fragmentation à des données vérifiées. La Cour établit que le dispositif de décision fonctionne bien à l'échelle des bassins et se défait à celle des sous-bassins, « niveaux réels d'action pour la gestion de l'eau ». Le diagnostic recoupe le mien : les décisions qui engagent le plus l'eau, où construire, comment imperméabiliser, quoi prélever, se prennent à des échelles qui ne coïncident pas avec les périmètres hydrologiques. La couverture partielle des SAGE, 54,4 % du territoire en 2021 pour des durées d'élaboration de 9 à 10 ans, en donne une image concrète. La Cour n'écrit jamais le mot « morcellement », mais elle en documente exactement la réalité. Sa critique des SDAGE, « plus de 2 000 pages », « sans objectifs mesurables », « ignorés des citoyens », rejoint enfin la question démocratique que je pose : des documents illisibles interdisent la délibération.

La recommandation 3, qui préconise des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau et des EPTB à l'échelle des sous-bassins, va dans le sens d'une conduite pensée par l'hydrographie, sans aller jusqu'à la rupture que j'explore. Elle me sert surtout à situer ma proposition d'Agence du Cycle de l'Eau : elle radicalise un diagnostic déjà partagé par la juridiction financière suprême. Si même la Cour des comptes recommande de « promouvoir » des établissements publics à la bonne échelle, c'est que l'échelle actuelle est reconnue inadéquate au sommet de l'État. La contradiction des redevances, 75 % supportées par des ménages qui ne pèsent que 16,4 % des prélèvements, nourrit de son côté la question que je place au cœur de la démocratie de l'eau : qui paie, qui décide, qui prélève.

Limites et réserves

Deux réserves tempèrent cet appui. Le rapport porte sur la gestion quantitative, pas sur les eaux pluviales, et sa lecture du morcellement est celle de la ressource et des prélèvements, non celle de la gestion à la source. Pour le morcellement des compétences sur les eaux pluviales, le rapport CGEDD de 2017 (Aujollet, Hélary, Roche, Velluet) reste plus précis, comme le détaille la fiche qui lui est consacrée, CGEDD 2017, Gestion des eaux pluviales. La seconde réserve tient au cadre même de la Cour : elle raisonne dans l'ordre institutionnel existant, celui des agences, des comités de bassin et des SAGE améliorés. Elle n'interroge ni la pertinence du découpage par bassins hydrographiques fixé en 1964, ni la légitimité démocratique du système au sens fort. Ce sont précisément ces deux questions que je cherche à ouvrir.