CGEDD, Gestion des eaux pluviales : dix ans pour relever le défi (2017)

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Référence

Aujollet, Yvan ; Hélary, Jean-Louis ; Roche, Pierre-Alain (coord.) ; Velluet, Rémi, avec la collaboration de Lenouveau, Nathalie (CEREMA). Gestion des eaux pluviales : dix ans pour relever le défi. Tome 1 : Synthèse du diagnostic et propositions. Rapport n° 010159-01. Paris : Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable (CGEDD), avril 2017. 94 pages.

Commandé par la ministre de l'écologie par lettre du 23 janvier 2015. Rendu en avril 2017. Le tome 2 développe les éléments de diagnostic, retours d'expérience et parangonnage européen (6 pays de l'UE).

Le rapport est accessible en ligne sur vie-publique.fr (https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/184000243.pdf), avec une adresse de secours sur le stockage média du site (https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/184000243.pdf).

Il porte la cote [DM45] de la bibliographie partagée.

Résumé

Ce rapport fait figure de référence programmatique fondatrice pour la politique française actuelle de gestion des eaux pluviales. La mission, conduite par le Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable (CGEDD) sur deux ans, a reposé sur une démarche large : un séminaire national en septembre 2015, un parangonnage européen dans 6 pays, 7 tables rondes thématiques en France, une enquête auprès des services de police des eaux et une étude des coûts de 20 services de gestion des eaux pluviales. Cette assise méthodologique donne au diagnostic une autorité que peu de documents ultérieurs égalent.

Le constat central est sévère. Le cadre juridique et institutionnel de la gestion des eaux pluviales y est jugé « compliqué, imprécis et incomplet ». La compétence se trouve dispersée entre au moins 3 approches sectorielles, la prévention des risques, la protection des milieux et l'urbanisme, portées chacune par des administrations distinctes. Aucun mécanisme de financement pérenne n'existe, et la plupart des collectivités ne se sont pas formellement dotées d'un service public dédié. Le problème n'est donc pas seulement technique, il tient à l'organisation même des responsabilités.

Face à ce diagnostic, la mission propose d'articuler les actions dans un « plan d'action partenarial 2017-2026 » qu'elle baptise « décennie des eaux pluviales », et formule 8 recommandations, dont 4 appellent des modifications législatives. Son scénario préféré, le quatrième, consiste à fusionner les compétences eaux usées, eaux pluviales et ruissellement au sein d'un service public unique, dans une logique d'intégration poussée.

Le diagnostic et les propositions

Le morcellement des compétences, le constat le plus sévère du rapport

C'est le cœur du diagnostic, et l'apport le plus solide du document. Dans sa section 1.4 (pp. 80-83), la mission décrit un domaine écartelé entre deux approches sectorielles qui ne se parlent pas. Les eaux pluviales et le ruissellement relèvent d'un côté de la « prévention des risques », pilotée par la Direction générale de la prévention des risques (DGPR), et de l'autre de la « protection des milieux naturels », pilotée par la Direction de l'eau et de la biodiversité (DEB), l'urbanisme (Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, DHUP) se tenant à l'intersection. Le rapport souligne que deux mentions législatives seulement relient ces deux mondes, l'article L211-7 du code de l'environnement et l'article L2224-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce point est décisif pour comprendre pourquoi la cohérence d'ensemble reste introuvable, faute d'un fil juridique qui tienne les approches ensemble.

Cette fragmentation se lit dans plusieurs symptômes concrets, que la mission documente un à un. Le service public administratif de gestion des eaux pluviales urbaines (SPA-GEPU) est facultatif, et la plupart des collectivités ne le constituent pas formellement, ce qui entretient une opacité sur les charges réelles. La rubrique 2.1.5.0 de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA), celle des rejets d'eaux pluviales, produit des doctrines locales très hétérogènes selon les services de police des eaux, au point que deux communes voisines peuvent se voir imposer des prescriptions radicalement différentes. Le financement, enfin, n'a jamais trouvé d'assise stable : la taxe pluviale n'a pas prospéré à cause de la lourdeur de sa perception, la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI), obligatoire pour la compétence cours d'eau, ne couvre pas les eaux pluviales, et les redevances des agences de l'eau sur l'imperméabilisation butent sur un blocage constitutionnel pour les espaces publics.

Sur les coûts réels

Le rapport chiffre pour la première fois l'ampleur de la dépense, ce qui donne corps au diagnostic. Les charges des SPA-GEPU sont estimées entre 25 et 50 euros par habitant et par an, hors personnel, pour les grandes collectivités. Rapportée à la France entière, la charge réelle, fonctionnement et investissement confondus, se situe dans une fourchette de 1,5 à 2,5 milliards d'euros par an. Or aucun mécanisme de financement dédié et pérenne ne couvre cette dépense. Le rapprochement des deux constats, une dépense de plusieurs milliards et l'absence de financement identifié, éclaire une conséquence directe du morcellement : la dépense existe mais reste diffuse, donc peu maîtrisée.

Sur les pratiques des collectivités

La mission situe son propos dans un moment de bascule des priorités publiques, et le formule sans détour. Dans la partie qui justifie l'urgence d'agir, elle écrit (p. 38) :

Le passage marque une inflexion de doctrine : le sujet quitte le registre de l'expérimentation volontaire pour entrer dans celui de l'action publique structurée. Cette montée en priorité est adossée à un argument réglementaire, celui de l'atteinte du bon état des masses d'eau exigé par la directive-cadre sur l'eau. Sur ce point la mission est catégorique (p. 37) :

La citation relie l'échec organisationnel à un échec écologique mesurable : le morcellement n'est pas seulement une gêne administrative, il compromet une obligation de résultat européenne. La mission observe enfin que les collectivités de moins de 50 000 habitants manquent de moyens et d'outils adaptés pour décliner les niveaux de service introduits par le guide du ministère de l'écologie et du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (MEDDE-CERTU) de 2003. La difficulté se concentre donc sur les petites collectivités, celles-là mêmes qui pèsent le plus dans le maillage territorial.

Les quatre scénarios d'organisation des compétences

La mission examine 4 manières de restructurer les compétences, du maintien amélioré de l'existant jusqu'à la fusion complète, et retient explicitement la quatrième. Le tableau ci-dessous restitue cette analyse comparée, en notant EU pour les eaux usées, EP pour les eaux pluviales et R pour le ruissellement.

Le scénario 4 tient la préférence de la mission : une compétence « assainissement et ruissellement » exercée par l'élargissement du service public industriel et commercial (SPIC) d'assainissement aux eaux pluviales et au ruissellement. L'intégration est ainsi poussée jusqu'à la fusion des 3 flux dans une même structure.

Les huit recommandations

Quatre recommandations peuvent se déployer à droit constant, sans modification législative. La première lance la « décennie des eaux pluviales », le plan d'action partenarial 2017-2026, sous un comité de pilotage co-animé par la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), la DGPR et la Direction générale des collectivités locales (DGCL). La deuxième demande de définir et chiffrer des objectifs réalistes à cinq et dix ans d'amélioration des performances des systèmes d'assainissement par temps de pluie, en vue du programme des agences de l'eau 2019-2023. La troisième ouvre les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) à la résilience urbaine, renforce la prise en compte des risques d'inondation liés aux excès d'eaux pluviales dans les plans de prévention des risques (PPR) et propose de développer un document technique unifié (DTU) pour généraliser certaines prescriptions constructives. La quatrième organise des appels à projets, prix et labellisations, et constitue au CEREMA un centre de ressources des bonnes pratiques.

Quatre autres recommandations supposent des mesures législatives, ce qui en signale la portée structurelle. La cinquième propose d'expérimenter un régime dérogatoire d'autorisation globale de rejet, adossé à des schémas directeurs approuvés par l'État. La sixième confie aux collectivités disposant d'une telle autorisation la responsabilité de prescrire les dispositifs de rejet au milieu naturel. La septième demande d'expliciter les compétences des collectivités au niveau des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) dans les domaines des eaux pluviales et du ruissellement. La huitième, enfin, appelle à trancher entre les scénarios d'articulation et de mise en cohérence des compétences « eaux pluviales » et « ruissellement » avec la GEMAPI et l'assainissement, ce qui renvoie directement au choix du scénario 4.

Lecture et prolongements

C'est le document de référence le plus précis sur la fragmentation des compétences en matière d'eaux pluviales en France. Il ne se contente pas de nommer le problème, il l'expose compétence par compétence et article par article, en montrant comment chaque circuit législatif finit dans une impasse. Cette qualité documentaire en fait un appui solide pour tout propos sur l'émiettement institutionnel de la politique de l'eau.

La mission propose par ailleurs une définition opérationnelle de la gestion intégrée des eaux pluviales, dans la partie où elle fixe le vocabulaire de référence de la décennie à venir (pp. 89-90). Elle mérite l'attention parce qu'elle formule, dans un document officiel, un principe que je défends :

Cette définition est très exactement celle de la gestion à la source. Elle ancre la gestion à la source des eaux pluviales non comme une technique parmi d'autres, mais comme un principe d'organisation à l'échelle du territoire.

Le scénario 4, avec sa compétence unifiée sur les eaux usées, pluviales et de ruissellement, va dans le sens d'une conduite intégrée. La proposition d'Agence du Cycle de l'Eau (ACE) prolonge cette logique jusqu'à son terme : si l'intégration est le bon principe, la frontière pertinente n'est plus la commune ni l'intercommunalité, mais le bassin versant. Le rapport observe d'ailleurs que les collectivités de moins de 50 000 habitants n'ont pas les moyens de mener une politique de gestion intégrée, ce qui fournit précisément l'argument d'une structure de niveau intermédiaire, dotée de moyens propres, à laquelle l'ACE cherche à répondre.

La fourchette de 1,5 à 2,5 milliards d'euros par an de charges pour la France entière, sans mécanisme de financement pérenne, donne enfin une mesure concrète de ce que coûte le morcellement. Faute d'une structure clairement identifiée, la dépense reste diffuse, et donc peu pilotée.

Limites et réserves

Le rapport date de 2017, et le paysage a bougé depuis. La compétence GEMAPI a été mise en œuvre en 2018, la loi NOTRe du 7 août 2015 a rendu obligatoire le transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes à l'échéance de 2020, calendrier ensuite aménagé par la loi du 3 août 2018 (report possible à 2026 sous condition de minorité de blocage), et le plan national de gestion durable des eaux pluviales de 2021 a répondu en partie à certaines recommandations. Toute reprise de ce rapport doit donc le situer dans son contexte et signaler ce qui a évolué depuis.

Une seconde réserve tient au périmètre retenu. Le rapport raisonne dans le cadre des compétences communales et intercommunales, sans poser la question de l'échelon hydrologiquement pertinent, le bassin versant. C'est précisément ce pas que je cherche à franchir. Ce rapport et celui de la Cour des comptes de 2023 se complètent d'ailleurs : l'un documente le morcellement des compétences sur les eaux pluviales, l'autre le morcellement institutionnel sur la ressource, et ensemble ils donnent à voir un problème structurel, non accidentel.