Une procédure contradictoire pour décider
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Confier la loi sur l'eau à l'assemblée locale ne vaut, je l'ai dit, que ce qu'en fait la manière dont elle décide. Une assemblée qui viserait des dossiers comme un guichet n'aurait fait que déplacer le tampon, sans rien changer au fond. La question que je veux instruire ici est donc étroite mais décisive : comment une assemblée d'habitantes et d'habitants tirés au sort peut-elle juger un projet qui touche à l'eau sans retomber dans les travers mêmes qu'elle prétend corriger, la capture par l'expert qui cadre seul, la pression de l'intérêt le mieux organisé, la décision prise sans que la contestation ait été entendue ? Ma réponse tient dans un choix de forme qui engage tout le fond : calquer la procédure sur celle d'une instance judiciaire plutôt que sur celle d'un bureau administratif.
La différence n'est pas de décorum. Un guichet instruit un dossier et le vise ; une instance juge au terme d'un débat où chaque partie a dû exposer et défendre sa position, puis motive sa décision. Ce déplacement repose sur un principe que je tiens pour premier : l'instruction n'est pas la décision. Instruire un dossier, c'est mesurer, enquêter, éclairer ; décider, c'est trancher entre des fins. Aujourd'hui, la même main fait les deux, et l'expertise qui prépare la décision finit par la prendre. Séparer les deux gestes est ce qui distingue l'institution de sa méthode : l'assemblée n'admet en son sein que le hasard des tirés au sort ; c'est ici, dans la procédure, que tout le reste vient se ranger autour d'elle sans jamais y voter à sa place. C'est cette seconde logique qui donne à l'avis de l'assemblée sa robustesse et sa légitimité.
La proposition d'ensemble Cette procédure est la méthode d'une architecture à quatre niveaux, dont l'assemblée locale est la base : Une démocratie de l'eau par le bas. La page-ci en dit le geste central, décider comme on juge.
Elle réalise aussi, concrètement, ce que la partie sur la démocratie délibérative posait en principe. J'y insistais alors sur le contradictoire comme seul rempart connu contre les pièges de l'expertise : l'expert n'a pas besoin de se tromper pour égarer une décision, il lui suffit d'être seul à cadrer la question, à choisir les données et à écrire la synthèse, et son point de vue devient l'horizon indépassable du débat. Le contradictoire brise ce monopole en obligeant chaque expertise à se défendre devant d'autres et devant celles et ceux qui vivront avec le problème. La procédure que je décris ici est la traduction institutionnelle de ce garde-fou, appliquée au cas de l'eau.
L'image qui me guide est celle d'un jury qui délibère. Je ne la donne pas pour un modèle achevé, et le parallèle avec le procès a ses limites ; je le retiens parce qu'il met au centre ce qui manque justement aux consultations d'aujourd'hui, la contradiction réglée et la décision motivée. Le déroulé, dans cet esprit, pourrait être le suivant. L'instruction technique du dossier, les mesures, les enquêtes de terrain, l'analyse des effets attendus sur l'eau, est conduite par les services de l'ingénierie publique, qui la présentent mais ne votent pas ; l'assemblée, elle, juge sur cette instruction et sur le débat. Le porteur du projet expose ce qu'il veut faire, où, avec quels effets. En regard s'organise une contradiction : le milieu, les usages, les riverains menacés ont voix au chapitre par un tiers qui expose les atteintes possibles et conteste les chiffres avancés, car nul projet ne devrait être tranché sans que son objection ait été entendue à armes égales, et sans qu'aucun secret des affaires ne puisse soustraire au débat ce qui engage l'eau commune. L'assemblée entend ensuite les intérêts organisés, chambre d'agriculture, industriels, associations, fédérations de pêche, comme des témoins qui éclairent et non comme des membres qui décident. Les scientifiques, eux, ont un accès privilégié à l'assemblée : ils y entrent d'office, autant qu'il le faut, exposent leurs modèles et leurs incertitudes, argumentent, sont interrogés et contestés, y compris par d'autres scientifiques ; mais ils ne siègent pas et ne votent pas, car éclairer une décision et la prendre sont deux gestes distincts, et les confondre rendrait à l'expertise, par la porte de l'assemblée, le monopole que le contradictoire venait de lui ôter. Et l'assemblée délibère, enfin, en présence de celles et ceux qui habitent le secteur : leur place ne tient pas à ce que leur connaissance vaudrait expertise, car ce savoir d'usage, précieux, reste partiel et je ne le tiens pas pour une science ; elle tient à leur légitimité, d'une autre nature, celle de qui vivra avec la décision et en portera les effets. Après que chacun a conclu, les membres tirés au sort se retirent pour décider à l'écart des parties, comme un jury, et accordent, refusent, ou accordent sous conditions. Leur décision est motivée, rendue publique, versée à un registre consultable : un projet refusé sait pourquoi, un projet accordé sait à quelles conditions, un tiers qui conteste dispose d'un écrit sur lequel fonder son recours. Ce n'est pas la solennité qui m'importe dans ce déroulé, mais ce qu'elle garantit à chaque étape, une décision prise par celles et ceux qui n'ont d'autre intérêt à défendre que l'eau de leur territoire.
Ce que cette procédure sépare, en somme, ce sont trois choses qu'aujourd'hui la même main confond : la connaissance, qui instruit et éclaire ; les intérêts, qui se défendent au grand jour ; et la décision, qui revient à celles et ceux qui vivront avec ses effets. Les assemblées décident. Les services instruisent. Les scientifiques éclairent. Les intérêts se défendent. Aucun de ces acteurs ne tranche à la place des personnes tirées au sort, et c'est de cette répartition, plus que d'aucune solennité empruntée au procès, que la décision tire sa force.
La suite Le critère de conformité locale, comment une protection décidée en bas résiste à ce qui se décide plus haut.
Reste une limite que je tiens à nommer avant de refermer ce point. Cette procédure donne à l'assemblée une décision solide sur son secteur ; mais l'eau, elle, ne s'arrête pas aux limites du secteur. Une décision prise en tête de bassin se paie à l'aval, une protection décidée localement peut être défaite par une décision prise plus haut, et rien, dans la procédure elle-même, ne garantit qu'un avis local tienne face à un arrêté préfectoral ou à une déclaration d'utilité publique. Pour que la délibération locale ait le dernier mot là où elle protège, il faut un mécanisme qui la rende opposable vers le haut. C'est ce que j'examine ensuite, le critère de conformité locale.
