Une démocratie de l'eau par le bas

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Rendre à celles et ceux qui vivront avec les conséquences d'une décision sur l'eau le pouvoir d'en décider. Voilà le geste que je défends, et rien de ce qui suit ne s'en écarte. Il ne réclame pourtant aucun grand soir. L'architecture que je propose se construit sur le déjà-là, la loi sur l'eau qui existe, les agences qui existent, par déplacement de la main qui décide plutôt que par refonte. Le point de départ est simple, rendre la décision au plus près du terrain, là où le savoir sur l'eau est le plus fin. Mais décider au plus près soulève aussitôt trois manques, et c'est en y répondant que se dessine une architecture entière. Les moyens, d'abord : une assemblée d'habitantes et d'habitants sait ce qu'elle veut protéger, mais elle ne mesure pas une nappe, n'instruit pas un dossier, ne constate pas une infraction. La solidarité amont-aval, ensuite : l'eau coule, et ce qu'une assemblée décide en amont, une autre le subit en aval. Le cap commun, enfin : rien ne garantit qu'aucun territoire ne descende sous un plancher partagé, ni qu'une trajectoire d'ensemble se tienne. Avant de dire comment ces niveaux s'emboîtent, il faut fonder le geste lui-même, car penser la démocratie de l'eau depuis l'habitant et le bassin versant, plutôt que depuis les institutions, engage plusieurs déplacements que je crois décisifs.

Le bassin versant comme unité de délibération

La décision polycentrée d'Elinor Ostrom fournit le cadre. Ses huit principes de gestion des communs, dégagés de l'étude de centaines de communautés à travers le monde, montrent qu'une ressource partagée peut être prise en charge durablement si les usagers participent aux décisions qui les lient, si les institutions s'emboîtent à plusieurs échelles, et si le droit des communautés à s'auto-organiser est reconnu par les niveaux supérieurs.

« Collective-choice arrangements: Most individuals affected by the operational rules can participate in modifying the operational rules » ; « Nested enterprises: Appropriation, provision, monitoring, enforcement, conflict resolution, and governance activities are organized in multiple layers of nested enterprises. » (Ostrom, Governing the Commons, 1990, Cambridge University Press, p. 90)

Appliqué à l'eau, ce cadre invite à prendre les décisions sur les prélèvements, la qualité et les usages à l'échelle du bassin versant, par les personnes qui vivent avec cette eau, dans des institutions qui s'emboîtent du ruisseau au fleuve. La fiche de lecture consacrée à Ostrom détaille ces huit principes.

La délibération plutôt que la consultation

Jürgen Habermas pose le principe fondateur de la démocratie délibérative : une décision est légitime non parce qu'elle résulte d'un vote majoritaire, mais parce qu'elle a été précédée d'un processus de discussion libre entre égaux.

« Just those action norms are valid to which all possibly affected persons could agree as participants in rational discourses. » (Habermas, Between Facts and Norms, 1996, MIT Press, principe (D), p. 107 ; éd. fr. Droit et démocratie : entre faits et normes, Gallimard, 1997)

Pour l'eau, cela invite à faire de la CCSPL non plus un lieu de validation de rapports tout faits, mais un espace où la délibération porte réellement sur les choix, investissements, tarification, protection des captages, avenir du service. Les « forums hybrides » décrits par Callon, Lascoumes et Barthe (2001) offrent un modèle concret, ces arènes où experts, profanes et acteurs débattent ensemble, où l'incertitude scientifique est reconnue, où le cadrage du problème est discuté et non imposé. La fiche de lecture consacrée à cet ouvrage en restitue la portée.

L'eau, un commun qui s'institue

Pierre Dardot et Christian Laval (Commun, 2014) apportent une précision qui change l'angle : le commun tient moins d'une propriété de la ressource que d'une activité.

« C'est seulement l'activité pratique des hommes qui peut rendre des choses communes. » (Dardot et Laval, Commun, 2014, La Découverte, p. 49)

L'eau ne forme pas un commun « par nature » qu'il suffirait de protéger ; elle relève d'une construction politique, qui s'institue. Inscrire l'eau comme bien commun dans la Constitution est nécessaire, mais ne suffit pas : ce qui institue réellement l'eau comme commun, ce sont les assemblées, les règles, les arbitrages, la délibération. Sans institutions délibératives à l'échelle du bassin versant, le statut constitutionnel reste une déclaration d'intention. La fiche de lecture consacrée à Dardot et Laval prolonge ce point.

La littérature l'avait pressenti avant le droit. Jean Giono, dans Le Chant du monde (1934) [GE79], fait du fleuve un personnage qui relie les vivants bien plus qu'il ne les sépare : l'eau y est ce autour de quoi une communauté se noue, ou se défait. Protéger une rivière ne consiste pas à la mettre sous cloche ; elle s'institue en commun par les liens et les règles que les riverains tissent autour d'elle. Reste à dire quelles institutions, et à quelle main confier la décision.

Une institution pure, une procédure ouverte

Un commun se gère durablement quand les personnes concernées par ses effets en font elles-mêmes les règles. C'est pourquoi je commence par la base, par une assemblée locale qui siège là où les effets d'une décision se portent sur le terrain. Encore faut-il dire ce qu'elle déciderait, sans quoi elle ne serait qu'un forum de plus, consulté et sans pouvoir. Ma réponse est modeste : lui confier la loi sur l'eau telle qu'elle existe déjà, la nomenclature de l'article R. 214-1 du code de l'environnement, ses rubriques, ses seuils, ses régimes de déclaration et d'autorisation, sans en réécrire une ligne, en déplaçant seulement la main qui décide, de l'administration vers l'assemblée. Un pouvoir réel disponible dès le premier jour, avec des outils déjà là.

Sur la composition de cette assemblée, je tranche sans réserve : elle est tirée au sort parmi les habitantes et les habitants, et elle ne comprend qu'eux. Aucun siège réservé aux élus, aux experts, aux associations, aux chambres, aux opérateurs, aux syndicats, aux services de l'État. Le tirage au sort ne vaut pas parce qu'il ferait de l'assemblée une miniature sociologique parfaite ; il vaut parce qu'il empêche la décision de devenir un métier, et fonde une légitimité qui est celle des personnes qui vivront avec les effets, pas celle d'une compétence supposée ni d'un intérêt déjà organisé.

Cette pureté de l'institution n'a de sens que par l'ouverture de la procédure. L'institution qui décide n'admet en son sein que le hasard des tirés au sort ; c'est autour d'elle, dans la manière de décider, que tout le reste vient se ranger. Les services de l'État ne disparaissent pas, ils changent de destinataire : ils instruisaient pour l'État qui décidait, ils instruisent pour l'assemblée qui décide. Ils mesurent, enquêtent, analysent, présentent, contrôlent ensuite l'application, sans juger de l'opportunité finale. Les scientifiques ont un accès privilégié à l'assemblée, ils y répondent, argumentent, contestent ou sont contestés ; ils n'y siègent pas et n'y votent pas. Les intérêts organisés, chambre d'agriculture, industriels, associations, fédérations de pêche, sont auditionnés, jamais membres de droit. Chacun ayant exposé sa position, les tirés au sort se retirent, comme un jury, et tranchent par une décision motivée, publique, versée à un registre. L'assemblée décide, les services instruisent, les scientifiques éclairent, les intérêts se défendent : ce qu'aujourd'hui la même main confond, la procédure le sépare. Deux fiches détaillent ce montage, celle qui confie la loi à l'échelon local et celle qui décrit une procédure contradictoire pour décider.

Du bas vers le haut, la conformité ascendante

Cette procédure donne à l'assemblée une décision solide, mais une décision ne vaut que si elle résiste à ce qui vient d'en haut. Or la logique actuelle de l'administration de l'eau est descendante : l'État fixe des objectifs, les agences les déclinent en SDAGE, les CLE les traduisent en SAGE, les communes les appliquent, ou non, dans les PLUi. Une protection décidée au plus près du milieu reste à la merci d'un niveau supérieur, un schéma protecteur qui cède devant une déclaration d'utilité publique, un arrêté de restriction levé sous la pression. Tant que le rapport de force se joue de haut en bas, rendre le pouvoir à l'échelon local reste une concession qu'un préfet pourra reprendre.

La conformité ascendante renverse ce sens : une protection décidée en bas ne peut être défaite par le haut. Le SAGE protège, le PLUi se conforme, le SCoT intègre, le SDAGE consolide. Ce n'est pas un droit de blocage que chaque assemblée brandirait contre tout projet, mais un renversement de la charge de la preuve. Aujourd'hui, un grand aménagement qui touche à l'eau avance sur une présomption de droit : l'autorisation confirme après coup ce que le porteur tient déjà pour acquis, et la contestation se bat en aval, la machine lancée. Dans l'architecture que je propose, ce même aménagement devrait obtenir d'abord, d'une assemblée qui délibère au grand jour, une autorisation préalable et contraignante, un accord qu'il faut gagner par la preuve et la discussion, et qui peut se refuser. Le renversement vaut aussi pour l'existant, ces autorisations de prélèvement accordées de longue date, pour l'irrigation par exemple, que le droit reconduit sans jamais les réinterroger.

Inverser le mouvement ne place pas les communes sous la tutelle du bassin. Deux pouvoirs distincts coexistent, à l'assemblée de bassin versant la protection de la ressource, à la commune et à sa régie le service opérationnel, sa libre administration préservée. La démocratie du bassin protège les communes, elle ne les met pas sous tutelle. L'articulation de ces deux pouvoirs et les cas limites, Strasbourg, Paris, Marseille, communes alimentées par un autre bassin, sont détaillés dans Une gestion unifiée de l'eau à l'échelle du bassin versant. Le droit fait déjà un pas timide en ce sens, le décret n° 2024-1098 du 2 décembre 2024 intégrant les zones humides du SAGE dans les documents graphiques du PLU, mais le principe général reste celui de la compatibilité, cette cohérence d'ensemble qui laisse une marge d'interprétation là où la conformité imposerait une traduction fidèle et opposable.

L'arc des quatre niveaux

L'assemblée locale décide et sa décision résiste vers le haut. Restent les deux autres manques, la solidarité de l'eau qui coule et le cap qu'aucune assemblée ne porte seule, et c'est en y répondant que l'édifice se complète, du bas vers le haut. Une addition d'assemblées souveraines chez elles ne fait pas encore une gestion de l'eau, car chacune décide de son territoire, aucune ne décide du fleuve. La coopération de bassin comble ce vide, non par un pouvoir posé au-dessus des locales, mais par un lieu où s'accordent les décisions d'un même cours d'eau, de la source au confluent. La solidarité qu'elle organise ne va pas dans un seul sens : l'amont pèse sur l'aval par la physique de l'eau, l'aval pèse sur l'amont par le droit et par la protection qu'une assemblée aval peut exiger.

Nul de ces niveaux ne mesure pourtant une nappe, n'instruit un dossier, n'envoie constater une infraction. Décider est une chose, en avoir les moyens en est une autre. L'Agence du Cycle de l'Eau fournit ces moyens à toutes les assemblées sans commander à aucune : elle réunit ce que le droit disperse aujourd'hui entre l'État et une dizaine d'organismes, le financement, l'instruction, le contrôle de terrain et la science. Elle outille, elle ne commande pas, et je la veux autorité publique indépendante, car une agence qui instruit, contrôle et détient la donnée ne peut être en même temps aux ordres de celui dont elle doit, le cas échéant, contester les projets.

Reste le cap. Une addition de décisions locales, même bien coordonnées, ne fait pas une trajectoire pour le pays. Le socle national ne reprend pas la main, il fixe le sol sur lequel toutes les mains travaillent : un plancher d'ambition sous lequel aucune assemblée ne peut descendre, la solidarité financière des territoires les mieux dotés vers ceux qui portent une charge sans en avoir les ressources, et la planification de long terme, la bifurcation écologique et l'adaptation au climat. Cette planification se déploie au-dessus du socle commun, jamais contre les protections que les territoires ont ajoutées pour eux-mêmes. L'État planifie le sens de la marche, il ne défait pas ce qui a été construit sous lui.

L'ensemble vaut par l'agencement des pièces plus que par chaque pièce. Les quatre niveaux se répondent au lieu de s'empiler, chacun comblant ce que le voisin laisse à découvert, et aucun ne commande à celui qui le précède. Deux principes valent partout : l'instruction n'est pas la décision, et une protection décidée en bas ne peut être défaite par le haut.

Ce qui manque aux propositions par le haut

Plusieurs propositions programmatiques sur l'eau vont dans le bon sens, gestion publique, participation, eau bien commun constitutionnel, mais elles restent pensées par le haut : un haut-commissariat à l'eau, un renforcement des comités de bassin, une tarification progressive. Ce sont des mesures nécessaires, mais elles ne renversent pas la logique. Ce qui manque, c'est la base : des assemblées de bassin versant délibératives et non consultatives, tirées au sort pour briser l'entre-soi, tranchant sur les décisions qui affectent la ressource, et une conformité ascendante qui donne force juridique aux décisions prises localement. La démocratie de l'eau tient moins d'un « parlement de l'eau » au sommet que d'une multitude de lieux de délibération, emboîtés du ruisseau au fleuve, où celles et ceux qui vivent avec l'eau décident de son avenir.