Léguer une eau, le droit des générations futures

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Une nappe se contamine en quelques années et se répare en quelques siècles, quand elle se répare. Un sol rendu imperméable cesse d'infiltrer le jour où il est couvert, et le mètre carré perdu ne revient pas. L'eau est le domaine où le présent engage l'avenir le plus lourdement, parce que ses dégradations sont lentes à se voir et longues à se défaire. Le temps de l'eau n'est pas celui d'un mandat, ni même celui d'une vie : une décision prise cette année pour dénouer une tension d'irrigation, ou pour gagner un terrain constructible, peut peser sur une eau que boiront des gens dont nul ne connaît le visage. Qui parle, aujourd'hui, pour ceux qui la boiront demain ? La question paraît abstraite ; elle est devenue, en France, une question de droit.

Le point de bascule porte une date, le 27 octobre 2023. Ce jour-là, le Conseil constitutionnel reconnaît pour la première fois que les intérêts des générations futures ont une valeur constitutionnelle, sur le fondement de la Charte de l'environnement de 2004 (décision n°2023-1066 QPC [DR23]). Le préambule de cette Charte [DR10], entré dans le bloc de constitutionnalité en 2005, énonce que « les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ». Le Conseil en tire une obligation pour le législateur, celle de veiller, quand il autorise une atteinte grave et durable à l'environnement, à ne pas compromettre cette capacité, en préservant la liberté de choix de ceux qui viendront. Quinze jours plus tard, le tribunal administratif de Strasbourg applique cette jurisprudence pour la première fois, à propos du stockage de déchets toxiques, l'affaire Stocamine [DR24], sur un terrain que je connais.

Il faut mesurer ce que ce pas a d'inédit. Le droit de l'environnement, jusque-là, protégeait des personnes présentes, un riverain, une association, une collectivité, jamais des personnes à venir, qui n'existent pas encore et ne peuvent rien réclamer. Reconnaître leurs intérêts, c'est admettre qu'une décision d'aujourd'hui puisse être jugée à l'aune de ce qu'elle laisse à des gens sans visage. Pour l'eau, cela change le regard : une autorisation de prélèvement, un déclassement de zone humide, un enfouissement au-dessus d'une nappe ne se pèsent plus seulement au présent, mais à l'horizon de ce qu'ils rendent impossible pour la suite.

Léguer, c'est refuser de fermer les futurs

Ce que ce principe demande au droit, une autre partie de cet essai le demandait déjà à l'ouvrage. Concevoir une eau qui dure, quand plus personne ne sait décrire le climat d'un bassin à cinquante ans, c'est refuser de tout parier sur un seul avenir : garder des marges, ménager de la redondance, préserver la possibilité de revenir sur un choix quand le monde s'écarte de l'hypothèse. Cette exigence, que je nomme robustesse et que je développe dans pourquoi viser la robustesse d'un territoire, porte, côté ouvrage, un nom, la réversibilité, et un contraire, la maladaptation, ce moment où une réponse à la crise verrouille une trajectoire, enferme un territoire dans un investissement lourd que plus rien ne défait. La réserve de substitution qui adosse l'irrigation à une eau que le réchauffement raréfie en donne l'exemple : elle engage des sommes considérables dans un pari que chaque été rend un peu plus intenable.

Or ce qui vaut pour le béton vaut pour ceux qui viendront. Un ouvrage irréversible ne prive pas seulement le présent d'une porte de sortie, il prive l'avenir de sa liberté de choix, cette même liberté que le Conseil constitutionnel érige en exigence. La maladaptation et l'atteinte aux générations futures sont deux noms du même geste, décider pour les absents une chose qu'ils ne pourront pas déjuger. Garder l'avenir ouvert n'est donc pas une élégance de méthode : c'est la forme concrète que prend, dans un projet d'aménagement, le devoir de léguer une eau en état de servir. Léguer, ce n'est pas transmettre un patrimoine constitué une fois pour toutes ; c'est ne pas fermer les portes que d'autres, après nous, voudront pouvoir rouvrir.

Un principe consacré, une voix qui manque encore

Je ne referme pourtant pas ce chapitre sur une victoire. L'affaire qui a produit cette avancée portait sur l'enfouissement des déchets radioactifs les plus durables, et le Conseil, après avoir posé le principe, a validé le dispositif contesté. La loi garantissait la réversibilité du stockage « au moins cent ans » ; les effets, eux, se comptent en centaines de milliers d'années. La disproportion saute aux yeux, et elle éclaire en retour ce que je viens d'avancer : cent ans de réversibilité promise pour une nuisance qui traverse des milliers de générations, c'est le contraire même d'un futur laissé ouvert. Des juristes ont relevé l'écart, et le titre d'un commentaire résume leur gêne, le Conseil aurait « enfoui » les générations futures autant qu'il les aurait consacrées. La protection reconnue est mince : elle porte sur la liberté de choix des générations futures, pas sur l'environnement qui leur est laissé, et elle ne leur donne aucun représentant. Une génération qui n'existe pas ne saisit aucun juge. Seules des associations peuvent, aujourd'hui, plaider en son nom, à charge pour elles de démontrer leur recevabilité. Le principe est posé ; la voix reste à inventer.

C'est ici que la question rejoint le fil de tout cet essai, et qu'elle croise une autre, celle de la rivière-sujet de droit. Les deux se ressemblent, et je crois utile de ne pas les confondre. Donner une voix à une rivière et donner une voix aux générations futures, c'est deux fois le même geste, faire entrer dans la décision un intérêt que personne ne porte spontanément. Mais l'être représenté n'est pas le même. La rivière existe, ici, maintenant, elle se mesure et son état se constate ; les générations futures n'existent pas, et nul ne sait ce dont elles auront besoin. Représenter la première, c'est parler pour un milieu ; représenter les secondes, c'est parler pour une absence. La tentation, dans les deux cas, est de confier ce mandat à quelques gardiens désignés, deux personnes pour un fleuve, un comité pour l'avenir. Je m'en méfie pour la même raison : une voix trop étroite est fragile, et se prête mal à la charge qu'elle doit porter. Un comité de sages nommé pour l'avenir a la fragilité d'un texte voté, qu'un autre texte défait, et l'étroitesse d'une poignée de mandats là où il faudrait un ancrage.

Une architecture qui remonte du terrain, plutôt qu'un tuteur

Ma réponse est la même que pour le reste. Plutôt qu'un tuteur ajouté au sommet, je crois plus solide d'inscrire le souci de l'avenir dans une architecture qui remonte du terrain, celle que je décris sous les noms d'assemblée locale, d'assemblée de bassin et d'agence du cycle de l'eau. Une assemblée qui délibère de l'eau de son secteur, tirée au sort et renouvelée, porte structurellement un horizon plus long qu'un mandat électif court, parce qu'elle rassemble des habitantes et des habitants qui vivront là et y laisseront leurs enfants. Elle a une raison de préférer, à un gain immédiat, une eau qui tiendra, non par vertu proclamée, mais parce que le lendemain qu'elle prépare est aussi le sien. Le socle national, lui, peut fixer ce que les générations futures ne doivent pas se voir retirer, un plancher d'exigence que nulle assemblée ne pourrait descendre, comme il fixe déjà un plancher de protection locale. La liberté de choix que le Conseil constitutionnel veut préserver n'est pas défendue par une déclaration ; elle l'est par des institutions qui la portent, jour après jour, à hauteur de bassin, et par des décisions qu'on s'est réservé le droit de rouvrir.

Je pose cela comme une direction, pas comme un système achevé. L'articulation entre ce principe constitutionnel neuf et l'architecture que je propose demande un travail que je n'ai pas mené jusqu'au bout, et dont j'ai seulement esquissé l'état présent dans l'architecture juridique de l'eau en France. Ce qui me paraît sûr, c'est que léguer une eau buvable et des sols vivants n'est pas d'abord une affaire de tribunaux. C'est une affaire de qui décide, et à quel horizon. Une démocratie de l'eau qui remonte du terrain regarde plus loin qu'une police d'État, non par vertu, mais parce que ceux qui la composent habitent le lendemain qu'ils préparent.