Le dernier mot à la protection locale

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Tout ce qui précède serait vain sans ce qui suit. J'ai décrit une assemblée qui décide, et qui décide bien ; mais une décision, si solide soit-elle, ne vaut que si elle tient. Or aujourd'hui, une protection décidée au plus près du milieu reste à la merci d'un niveau supérieur : un schéma d'aménagement protecteur se défait devant une déclaration d'utilité publique, un arrêté de restriction se lève sous la pression, un titre minier s'accorde malgré l'opposition de l'instance locale. Tant que le rapport de force se joue ainsi de haut en bas, rendre le pouvoir à l'échelon local n'est qu'une concession qu'un préfet ou un ministre pourra toujours reprendre. C'est le point où l'architecture entière se gagne ou se perd, et il faut, pour le tenir, renverser le sens dans lequel s'exerce l'autorité.

Le bas protège plus, jamais moins

Ce renversement porte un nom, la conformité ascendante, et c'est le principe le plus important de toute la proposition. Il tient en une phrase : une protection décidée en bas ne peut être défaite par le haut. L'échelon supérieur garde son rôle, il coordonne, finance, met en cohérence et fixe un plancher d'exigence commun ; mais il ne peut pas descendre en dessous de ce qu'une assemblée a inscrit pour protéger son secteur. Le bassin peut toujours protéger plus que la règle nationale, jamais moins.

La hiérarchie ordinaire de la norme fonctionne à l'envers de cela. La règle locale n'y est qu'une déclinaison tolérée de la règle supérieure, une marge que le haut concède et qu'il peut reprendre dès qu'elle gêne ; c'est ainsi qu'un plan d'urbanisme protecteur cède devant un projet déclaré d'intérêt général, et que l'assemblée la plus proche du terrain se trouve, au moment décisif, la moins écoutée. La conformité ascendante retourne ce rapport, mais sur un seul objet, la protection de l'eau et des milieux : là, et là seulement, c'est le bas qui a le dernier mot, et le haut qui doit s'y plier. Le mouvement n'est pas symétrique. Le national garde toute latitude pour relever le plancher commun, jamais pour l'abaisser ; le local garde toute latitude pour protéger davantage, jamais pour protéger moins. Le dernier mot ne revient donc pas mécaniquement à l'échelon local, il revient, où qu'elle se décide, à la protection la plus exigeante.

Un renversement de la charge de la preuve

On objectera aussitôt qu'un tel principe arme chaque secteur d'un droit de veto, et qu'une poignée d'assemblées suffirait à bloquer tout ce qui se construit dans un pays. L'objection se dissipe dès qu'on voit ce que le renversement déplace vraiment : non le droit de dire non, mais la charge de la preuve. Aujourd'hui, un grand aménagement qui touche à l'eau avance sur une présomption de droit. Il se tient pour acquis dès l'origine, l'autorisation ne fait que confirmer après coup ce que le porteur considérait déjà comme obtenu, et la contestation doit se battre en aval, une fois la machine lancée, pour arracher au cas par cas ce que le principe lui refuse. C'est à celles et ceux qui subissent l'atteinte qu'il incombe de prouver qu'il faudrait y renoncer.

Dans l'architecture que je propose, ce même aménagement doit d'abord obtenir, d'une assemblée qui délibère au grand jour, une autorisation préalable et contraignante. Non un permis presque automatique, mais un accord qu'il faut gagner par la preuve et par la discussion, et qui peut se refuser. La présomption change de camp : ce n'est plus à la protection de se justifier devant le projet, c'est au projet de se justifier devant la protection. Le renversement vaut aussi pour l'existant, et c'est peut-être là qu'il pèse le plus lourd, car il permet de rouvrir des autorisations accordées de longue date, un prélèvement d'irrigation par exemple, que le droit reconduit d'année en année sans jamais les réinterroger. Une autoroute, une retenue, un forage peuvent être légitimes, et une assemblée peut fort bien les vouloir ; ce qui change tient au moment et à la main qui décide, en bas et d'abord, plutôt qu'en haut et après coup.

Rendre le principe opposable au bon moment

Un principe ne vaut que rendu opposable là où il se joue, faute de quoi il reste une belle intention sans prise. Le moment qui compte est celui où un projet est instruit, avant qu'il ne soit engagé. C'est la fonction de ce que j'appellerai, faute d'un meilleur mot pour l'instant, le critère de conformité locale. Je l'entends de façon précise : une opération soumise à la loi sur l'eau n'est conforme que si elle respecte, en plus de la nomenclature nationale, les protections que l'assemblée a délibérément inscrites pour son secteur, une zone humide sanctuarisée, un débit réservé, un prélèvement plafonné, une limite posée à l'imperméabilisation des sols. Le seuil national reste le plancher, la délibération locale peut le relever, jamais l'abaisser.

Ce critère agit à deux moments. En amont, il conditionne la recevabilité d'un projet, qui n'est plus examiné sur le seul seuil national mais confronté d'emblée à la protection inscrite pour le secteur. En aval, il rend la décision de l'assemblée opposable, et sur ce mot se joue toute la différence. Le droit de l'eau sait aujourd'hui demander à un document d'urbanisme d'être compatible avec un schéma protecteur, c'est-à-dire de ne pas le contrarier dans ses grandes lignes, ce qui laisse une marge d'interprétation où l'atteinte se glisse. La conformité exige davantage, une traduction fidèle et sans échappatoire : le document se conforme à la protection, il ne se contente plus de rester compatible avec elle, et la décision tient face à un acte pris ailleurs. Une protection née au contact du milieu a ainsi le dernier mot, non par un privilège de principe, mais parce qu'elle vient de là où l'eau se vit et où ses fragilités se connaissent.

Renverser le pouvoir n'est pas le confisquer

Il faut lever ici, une fois de plus, le soupçon de blocage, car il resurgit sous une autre forme dès qu'on mesure la portée du critère. Le renversement ne porte que sur la protection, et il n'ampute en rien la capacité d'agir de l'échelon national. Celui-ci ne perd ni le pouvoir de planifier, ni celui de conduire une politique publique de l'eau : il fixe le cap, organise la solidarité financière entre territoires, finance, et pose partout un plancher d'ambition que nul ne peut abaisser. Ce qu'il ne peut plus faire, c'est défaire par en haut une protection qu'un secteur a décidé d'ajouter pour lui-même. La différence est celle qui sépare un plancher d'un plafond : le national garantit un minimum commun, le local peut le rehausser chez lui, et la planification nationale se déploie au-dessus de ce socle, non contre lui.

Je ne cache pas que la frontière entre protéger et aménager est parfois ténue, qu'un même projet se lit comme une atteinte ici et comme un intérêt général là. C'est précisément pourquoi les cas de conflit réel, entre une protection locale et un projet que la nation juge nécessaire, ne se tranchent d'aucun côté par décret. Ils se discutent, à l'étage où l'amont et l'aval se coordonnent, puis, s'il le faut, au niveau national, par la même exigence de contradiction et de motivation qu'ailleurs. Renverser le pouvoir n'est pas le confisquer ; c'est obliger celui qui veut passer outre une protection à en débattre au grand jour, plutôt qu'à la lever d'un trait de plume.

Ce critère, pourtant, ne règle qu'une moitié du problème. Il assure qu'une protection locale résiste vers le haut ; il ne dit rien de ce qui se joue entre secteurs voisins, quand une décision prise en tête de bassin se paie à l'aval, ou quand une nappe partagée relie des territoires qui n'ont, à l'échelle locale, aucune raison de délibérer ensemble. Une addition d'assemblées locales, chacune souveraine sur son secteur, ne fait pas encore une gestion de l'eau, car l'eau coule et relie ce qu'elle traverse. Il manque un étage, celui de la coopération d'amont en aval, que j'aborde ensuite.