L'Agence du Cycle de l'Eau : outiller sans commander

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J'ai décrit jusqu'ici des assemblées qui décident, localement puis à l'échelle du bassin. Mais décider ne suffit pas : une protection votée doit être instruite avant de l'être, contrôlée après, et l'ensemble tenu par une capacité technique, une police de l'eau, une science, qu'aucune assemblée ne porte par elle-même. Décider est une chose, en avoir les moyens en est une autre, et ces moyens, aucune assemblée ne les porte seule. Il faut donc un organe qui les fournisse à toutes sans commander à aucune. C'est le rôle que je donne à l'Agence du Cycle de l'Eau, et j'insiste d'emblée sur le mot juste : elle outille, elle ne commande pas. Sa légitimité n'est pas de trancher à la place des assemblées, mais de leur donner les moyens de trancher en connaissance de cause, puis de faire respecter ce qu'elles ont décidé.

Je ne la crée pas de rien, et je ne pars pas non plus d'une critique des agences de l'eau actuelles, qui font utilement le travail pour lequel elles ont été conçues. Ce travail, aujourd'hui, tient surtout en deux missions : financer, en percevant des redevances et en versant des aides selon le principe que l'eau paie l'eau, et planifier, à travers les schémas de bassin. Ce que je propose n'est pas de leur reprocher ces missions, mais de les transformer en changeant leur périmètre et leur échelle. Car l'argent et le plan sont d'un côté, tandis que l'instruction des dossiers, le contrôle sur le terrain et la sanction sont de l'autre, dispersés entre l'État et une dizaine d'organismes, la police de l'eau ici, les milieux aquatiques là, les inondations ailleurs, sans parler de l'eau potable, de l'assainissement et du contrôle sanitaire. Ce morcellement produit des angles morts et des renvois de responsabilité, et il sépare la main qui finance de celle qui contrôle [DM46]. C'est lui qui ne convient pas à ce que j'imagine : une autorité unique qui réunisse le financement, la planification, l'instruction, le contrôle et la science, rende lisible et cohérent ce que le droit disperse, et lève au passage le plafond qui bride aujourd'hui les moyens des agences. Quant à son échelle, elle n'est plus le grand bassin hérité de 1964, trop vaste et trop inégal en population pour servir de cadre à une démocratie de l'eau ; je la resserre et l'équilibre, sans faire ici de ce tracé mon objet. L'agence tient d'abord par sa fonction, outiller sans commander, et cette fonction vaudrait sur n'importe quel découpage ; le tracé de ses circonscriptions vient après, comme un laboratoire que j'éprouve à part et qui ne commande pas l'institution.

Son rôle, je le range en quelques verbes, tous tournés vers le bas. Connaître, d'abord : la donnée commune, la mémoire des décisions et des milieux, la science du cycle, qui ne se gère pas rivière par rivière mais se tient à l'échelle large et se partage. Instruire, ensuite : mesurer, enquêter, analyser les effets d'un projet sur l'eau, et présenter ce travail aux assemblées, qui jugent sur cette base sans que l'expert vote à leur place ; l'ingénierie publique va avec, cette capacité d'étude et de maîtrise d'ouvrage que les petites collectivités n'ont pas les moyens d'entretenir et qu'il faut leur rendre. Contrôler et sanctionner sur le terrain, cette police de l'eau réunifiée qui vérifie qu'une décision est respectée et qui manque cruellement de bras aujourd'hui, exercée de concert avec les assemblées de bassin. Exécuter, enfin, ce que les assemblées ont arrêté. Aucune de ces fonctions n'empiète sur la décision des assemblées, et aucune ne juge de l'opportunité finale ; toutes la rendent possible et effective.

Cette réunion de moyens n'a de sens que si l'agence est soustraite aux pressions qu'elle est censée arbitrer. Je la veux donc autorité publique indépendante, hors tutelle ministérielle et préfectorale, à l'image d'autres autorités que l'État a su rendre indépendantes quand l'enjeu l'exigeait. Une agence qui instruit, contrôle et détient la donnée ne peut pas être en même temps aux ordres de celui dont elle doit, le cas échéant, contester les projets. L'indépendance tient ici de la condition pour que l'instruction soit honnête et le contrôle réel, non d'un confort administratif.

Un dernier fil reste à nouer, et il déborde l'agence elle-même. Réunir les moyens à une échelle plus resserrée assure la cohérence d'un territoire, mais ni la solidarité entre eux, ni le cap d'ensemble. Qui garantit qu'aucun territoire ne descende sous un plancher commun d'ambition, sur la qualité de l'eau comme sur la trajectoire climatique ? Qui tient, par-delà les agences, la planification de long terme et la bifurcation écologique qu'aucune ne porte seule ? Comment, en somme, une architecture qui remet le pouvoir en bas peut-elle tout de même porter une politique nationale de l'eau ? C'est la question que j'aborde ensuite, celle du socle qui tient l'ensemble.