Consulter n'est pas décider

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Les consultations se multiplient, et les projets les plus contestés finissent par se faire. Le droit français ne manque pourtant pas de dispositifs pour associer la population aux grands aménagements. L'enquête publique, ancienne, où un commissaire enquêteur recueille les observations et rend un avis [DM49]. Le débat public, plus récent, confié à une autorité indépendante [DM48]. La concertation préalable, censée intervenir très en amont, quand tout serait encore ouvert [DM50]. À lire la liste, la décision paraît entourée de garde-fous, et un projet qui touche à l'eau passe par plusieurs de ces filtres avant d'aboutir. Pourtant les mêmes projets en sortent et se réalisent, contre l'avis des habitantes et des habitants qui vivent avec le milieu.

La contradiction se lève dès qu'on lit les textes pour ce qu'ils disent. Ces dispositifs consultent. Ils ne décident pas. La nuance n'est pas de vocabulaire : elle est inscrite dans la loi, et c'est de ce constat, croisé avec ce que j'ai vu de près en suivant des aménagements qui touchent à l'eau, qu'est née la proposition défendue dans cette partie du site.

Le partage inscrit dans la loi

L'enquête publique est le plus visible de ces rituels. Une opération qui affecte l'environnement passe devant un commissaire enquêteur, qui reçoit le public, consigne les observations et rend des conclusions motivées, favorables, favorables sous réserve, ou défavorables [DM49]. Tout est dans la nature de l'acte : le commissaire donne un avis, et cet avis ne lie pas l'autorité qui décide. Un préfet peut autoriser un projet malgré des conclusions défavorables ; il lui suffit de motiver son écart. La procédure garantit que le public sera entendu, jamais qu'il sera suivi. La borne est plus étroite encore. L'enquête porte sur le projet tel qu'il est présenté : elle peut l'amender, l'assortir de réserves, non contester son principe. L'utilité publique se déclare dans un autre acte, que l'autorité garde pour elle. Le public peut faire bouger un tracé ou des compensations ; il ne peut pas rouvrir la légitimité du projet.

Le débat public relève de la même logique, à un autre étage. Il est piloté par la Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante née de la loi Barnier de 1995 [DM51] et érigée en autorité indépendante par la loi sur la démocratie de proximité de 2002 [DM52]. Sa mission, telle que le code de l'environnement la définit, est de veiller au respect de la participation du public pendant l'élaboration des projets [DM48]. Le même article prend soin de poser une limite explicite.

La commission veille à ce que le débat ait lieu dans de bonnes conditions. Elle ne se prononce ni sur l'utilité du projet, ni sur son opportunité, ni sur son sort. Son rôle est procédural, et il est assumé comme tel par le texte. La concertation préalable, dernière venue de ces dispositifs, promet d'ouvrir la discussion très en amont, sur l'opportunité même du projet et jusqu'à l'hypothèse de ne pas le faire [DM50]. La promesse est belle sur le papier. Elle bute sur la même borne que les autres : l'absence de tout pouvoir de trancher au terme de l'exercice. La concertation débat de l'opportunité, elle ne décide pas de l'opportunité.

Trois dispositifs, un même partage. D'un côté, un public informé, écouté, invité à s'exprimer. De l'autre, une autorité qui garde la main sur la décision et n'est tenue par rien de ce qui s'est dit.

Une échelle qui n'a pas vieilli

Ce partage a un nom, et une place précise sur une échelle. Dès 1969, dans un article devenu classique, Sherry Arnstein a rangé les formes de participation sur des barreaux, des plus bas aux plus hauts, selon la part de pouvoir réellement cédée [DM02]. Tout en bas, ce qu'elle appelle la manipulation et la thérapie, où l'on fait mine d'associer pour mieux faire accepter, où les mécontents sont occupés plutôt qu'écoutés. Au milieu, les degrés qu'elle nomme de pure forme, informer, consulter, apaiser : la parole est donnée, sollicitée, parfois soigneusement recueillie, mais la décision ne change pas de main. Tout en haut seulement viennent le partenariat, le pouvoir délégué et le contrôle par les habitants, là où la main qui tranche passe effectivement de l'autre côté.

L'intérêt de l'échelle est de séparer ce que le vocabulaire courant confond. Consulter beaucoup et bien, ce n'est pas décider un peu ; c'est rester sur le même barreau, celui de la parole sans prise. Une consultation exemplaire, largement ouverte, longuement instruite, ne monte pas d'un cran vers le pouvoir ; elle rend seulement plus confortable le barreau où elle se tient. Le saut ne se fait qu'en cédant la décision, et ce saut, aucun des trois dispositifs français ne le franchit.

L'échelle a plus d'un demi-siècle. Elle décrit encore, presque trait pour trait, l'architecture française de la participation environnementale, qui s'installe aux barreaux du milieu et se garde bien de monter plus haut. Rien n'oblige à s'y arrêter : d'autres barreaux existent, et une bonne part de ce site consiste à examiner ce qu'il faudrait pour les atteindre.

Une critique documentée, pas un soupçon

Reprocher à ces procédures de ne pas décider pourrait sembler injuste, puisqu'elles ne le prétendent pas. La critique porte ailleurs. Elle vise l'effet réel de ces dispositifs sur la décision qu'ils entourent : à force d'entourer un projet de consultations sans prise, la procédure finit par le légitimer. L'historien Frédéric Graber a retracé cette généalogie sur deux siècles, dans une histoire de ce qu'il nomme l'inutilité publique [DM53]. L'enquête publique, montre-t-il, fonctionne d'abord comme un outil de légitimation, un rituel qui permet à l'administration de déclarer que le public a été consulté et de sécuriser ainsi le projet. Le postulat qu'elle ne rouvre jamais, souligne la recension qu'en donne Stéphane Tonnelat, est que le développement serait a priori d'utilité publique [DM54] ; et les avis défavorables des commissaires restent, selon Graber, une infime minorité.

Le travail même du commissaire enquêteur, quand il analyse et classe les objections, revient souvent à les neutraliser une à une, à les convertir en réserves techniques que le maître d'ouvrage lèvera, plutôt qu'à peser sur le principe du projet [DM54]. La participation glisse ainsi vers le comment sans jamais atteindre le si. Le débat porte sur le tracé, les compensations, les horaires de chantier ; il ne rouvre pas la question de l'opportunité, réputée tranchée en amont. Callon, Lascoumes et Barthe avaient nommé de longue date cette asymétrie entre des porteurs de projet outillés, riches de bureaux d'études et d'années d'avance, et un public admis à réagir tard, sur un dossier déjà ficelé [DM31].

Le cas du lithium, quand le dossier se dérobe

Un dossier alsacien pousse cette logique à son terme, et c'est le plus difficile à saisir. Le sous-sol du fossé rhénan renferme, dans ses eaux géothermales profondes, du lithium, ce métal devenu stratégique pour les batteries et donc pour la transition annoncée des transports. Le projet est de le remonter avec la chaleur, de l'extraire de la saumure, de le raffiner sur place. L'argument est puissant : produire en Europe un métal aujourd'hui importé, réduire une dépendance, tenir une promesse industrielle et climatique à la fois. Je ne dis pas que ce projet est mauvais. Je dis qu'un projet peut être stratégique et devoir pourtant être réellement délibéré. Or c'est justement la délibération qui manque.

La décision de faire semble précéder le débat. Quand le public est appelé, le principe est déjà posé, présenté comme une évidence de souveraineté et de transition, et l'on ne discute plus que des modalités. Le dossier lui-même se dérobe : il arrive morcelé, découpé en autorisations et en enquêtes séparées, un forage ici, une unité de traitement là, un raccordement ailleurs, chacun instruit pour lui-même. Nulle part le public n'est mis en situation de juger l'ensemble, c'est-à-dire ce que pèsent, additionnés, l'eau que chaque forage consomme pour refroidir ses saumures, les rejets, cette emprise industrielle sur un territoire habité et, à l'échelle d'un champ de forages entier, ce que ce cumul retire à des milieux qu'aucune enquête séparée n'additionne. L'échelle même de l'entreprise, sa durée, son emprise sur le sous-sol commun, excède ce qu'une enquête compartimentée permet d'embrasser.

Le vocabulaire fait le reste. Souveraineté, transition, indépendance : ces mots, aussi légitimes soient-ils, tendent à fermer la discussion avant qu'elle s'ouvre, car contester le comment devient presque contester le climat. La question de fond, elle, n'est jamais posée en un lieu où l'on pourrait y répondre ensemble : voulons-nous ce projet, à cette échelle, sous cette forme, ici. Personne ne la pose, parce que personne, dans le dispositif, n'a le pouvoir d'en décider. Sur ce dossier précis, je défends ailleurs qu'il mérite un vrai débat, à la hauteur de ses enjeux.

Là d'où vient ma proposition

Je ne suis pas venu à ces questions par la théorie. Mon travail porte sur le lien entre l'occupation des sols et le devenir des eaux, et mon premier engagement fut contre l'artificialisation. C'est en suivant ce fil, en regardant comment se décident concrètement les aménagements qui imperméabilisent, drainent et détournent l'eau, que j'ai vu de près la manière dont sont menées les enquêtes publiques et les concertations. Des consultations organisées d'en haut, courtoises, calées sur un projet déjà arrêté, faites pour recueillir un assentiment bien plus que pour peser sur la décision. La population y est traitée en spectatrice avertie, jamais en partie prenante.

Ce constat n'agit pas seul. Il rencontre une conviction sur l'eau, ce milieu qui relie l'amont et l'aval et qu'aucune décision ne devrait pouvoir dégrader sans l'accord de celles et ceux qui vivent avec lui. Et il rencontre le constat, développé à part, des grands projets décidés loin des habitantes et des habitants, à l'abri du regard, et qui passent précisément par les dispositifs de consultation qui les entérinent. C'est en croisant ces fils, plutôt qu'en déroulant l'un d'eux, que se dessine une même conclusion. Consulter ne suffit pas. Il faut décider, et décider au plus près.

C'est la raison d'être de l'architecture exposée dans la partie consacrée à décider ensemble de l'eau. Elle ne cherche pas à améliorer la consultation, à l'avancer, à la rendre plus loyale. Elle en change la nature. Une assemblée qui délibère et tranche remplace l'avis que nul n'est tenu de suivre. Le principe qui la tient, la conformité ascendante, renverse la charge de la preuve : là où un grand aménagement avance aujourd'hui sur une présomption de droit que la contestation devrait défaire en aval, il devrait d'abord obtenir, d'une assemblée qui délibère au grand jour, une autorisation préalable et contraignante, un accord à gagner par la discussion, qui peut se refuser. Là où l'enquête publique demandait au public de réagir à une décision prise ailleurs, l'assemblée locale prend la décision. La différence est celle qui sépare être entendu d'avoir voix au chapitre.