Confier la loi sur l'eau à l'échelon local

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Dans la partie consacrée à la démocratie délibérative, j'ai énoncé un principe qu'il me faut maintenant mettre à l'épreuve du concret : là où une décision engage à la fois des faits et des valeurs, elle est mieux fondée par une délibération réglée entre les personnes concernées que par le seul décompte des voix ou l'arbitrage de l'expert. C'est une conviction, et une conviction qui ne dit pas ce qu'elle change reste un vœu ; l'eau en est, à mes yeux, le premier terrain où l'éprouver, et l'échelon local le premier lieu. C'est par là que je choisis de commencer, non par le sommet de l'édifice mais par sa base, l'Assemblée Locale de l'Eau, à la maille du secteur hydrographique, là où les effets d'une décision se portent sur le terrain et où vivent celles et ceux qu'elle engage. Ce choix de l'échelon local tient à une raison de fond : l'eau est, à mes yeux, un commun du vivant, et un commun se gère durablement quand celles et ceux qui en vivent en font eux-mêmes les règles, plutôt que de les recevoir d'un centre lointain. C'est la leçon la plus solide des travaux d'Elinor Ostrom, et c'est elle qui commande de rendre la décision au plus près de la ressource. Encore faut-il dire ce qu'une telle assemblée déciderait, faute de quoi elle ne serait qu'un forum de plus, consulté et sans pouvoir. Ma réponse est volontairement modeste : lui confier la loi sur l'eau telle qu'elle existe déjà, sans en réécrire une ligne, en déplaçant seulement la main qui décide.

Cette loi a un socle technique que peu de gens nomment mais que tout le monde subit, la nomenclature IOTA, pour installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles d'avoir un effet sur l'eau et les milieux aquatiques. Annexée à l'article R. 214-1 du Code de l'environnement, elle est le cœur de ce qui s'appelle couramment la loi sur l'eau : elle couvre déjà la quasi-totalité des atteintes possibles à la ressource, du prélèvement au rejet d'eaux pluviales, et soumet chaque projet, selon son ampleur, à déclaration ou à autorisation. J'en détaille le mécanisme et les rubriques dans l'article qui lui est consacré ; ce qui m'importe ici est un constat, celui qui engage tout le reste : la décision demeure entre les mains de l'administration, appliquée d'un service de l'État à l'autre selon des doctrines hétérogènes, sans que les habitantes et les habitants qui vivent avec cette eau y prennent la moindre part.

Mon parti est donc de confier la déclaration et l'autorisation des IOTA à l'assemblée locale, et rien de plus pour commencer. Je le dis modestement à dessein : cette réforme ne crée aucun droit nouveau, elle reprend la nomenclature, ses rubriques, ses seuils, ses deux régimes, et se borne à changer la main qui tient la décision. Il ne s'agit pas de réinventer la loi sur l'eau, mais de la remettre à sa base. Ces IOTA deviennent alors le socle minimal de la compétence de l'assemblée, le plancher garanti de ce qu'elle décide, qu'aucune réforme ultérieure ne pourrait lui retirer sans la vider de son objet. Rien n'interdit à l'assemblée d'aller plus loin ensuite, de délibérer sur les protections de son secteur ou le partage de l'eau en tension ; mais ce plancher suffit, à lui seul, à en faire une institution qui décide dès le premier jour, avec des outils juridiques déjà là, sans attendre que tout le reste de l'architecture soit bâti. C'est le sens exact que je donne à l'expression « à moyens constants » ou « a minima » : non pas une ambition rabaissée, mais un pouvoir réel obtenu à peu de frais, immédiatement.

Qui siège, et qui n'y siège pas

Reste à dire qui compose cette assemblée, car de la réponse dépend tout le reste. Sur ce point je tranche, et sans réserve : l'Assemblée Locale de l'Eau est tirée au sort parmi les habitantes et les habitants du secteur, et elle ne comprend qu'eux. Aucun siège réservé aux élus, aux experts, aux associations, aux chambres, aux opérateurs, aux syndicats, aux services de l'État. Le tirage au sort fonde sa légitimité, celle des personnes qui vivront avec les effets de la décision, non celle d'une compétence supposée ni d'un intérêt déjà organisé. C'est le premier terme d'une réconciliation que la procédure achèvera : l'institution qui décide est pure, elle n'admet en son sein que le hasard des tirés au sort, et c'est autour d'elle, dans la manière de délibérer, que tout le reste vient se ranger.

On me répondra qu'une assemblée d'habitantes et d'habitants ne mesure pas une nappe, n'instruit pas un dossier, ne pèse pas seule les effets d'un projet sur le milieu. C'est vrai, et c'est pourquoi je ne supprime rien de l'expertise ni des services qui instruisent aujourd'hui : j'en change le destinataire. Aujourd'hui, les services de l'État instruisent pour l'État, puis l'État décide. Dans ma proposition, les services instruisent pour l'assemblée, puis l'assemblée décide. Le geste est là, tout entier, et il ne retire rien à leur compétence, il la remet au service de celles et ceux qui vivront avec le résultat. Les services mesurent, enquêtent, analysent, présentent, puis contrôlent l'application de ce qui a été décidé ; les scientifiques éclairent une incertitude, répondent, sont contestés ou contestent ; ni les uns ni les autres ne jugent de l'opportunité finale. Ce partage, je le tiens pour la clé de l'ensemble : la connaissance instruit, les intérêts se défendent au grand jour, la décision revient à celles et ceux que la décision engage.

Ce pouvoir, pourtant, ne vaut que ce qu'en fait sa manière de s'exercer. Déplacer la décision de l'administration vers l'assemblée ne servirait à rien si elle décidait comme décide un guichet, en visant un dossier. Tout tient alors à la procédure, et c'est elle que j'examine ensuite : comment une assemblée tirée au sort peut juger un projet d'eau sans retomber dans les travers qu'elle prétend corriger.