Comment décider ensemble de l'eau ?

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Compter les voix, ou peser les raisons. Presque toutes les décisions sur l'eau demandent le second : un seuil de qualité, un partage entre usages, un tarif ne sont jamais de purs calculs, ils incorporent des choix sur qui compte et qui supporte. Une décision de cette nature, qui lie des faits et des valeurs, se fonde mieux par une délibération réglée entre les personnes concernées que par le seul décompte des voix ou l'arbitrage de l'expert. C'est la conviction que je défends dans la partie sur la démocratie délibérative, et que je reprends au ras du bassin versant. Reste à en faire une institution. C'est l'objet de cette partie, et je veux en donner d'abord la vue d'ensemble, car les pièces que je détaillerai ensuite ne s'empilent pas les unes sur les autres : elles s'ajustent comme les tuiles d'un même toit, chacune couvrant ce que la voisine laisse à découvert, et c'est leur agencement, plus que chaque pièce prise à part, qui répond à la question posée.

Deux choix commandent tout le reste, et je les pose avant l'architecture parce que c'est d'eux qu'elle tire son sens. Le premier est le tirage au sort. On le loue souvent pour la mauvaise raison, celle d'une assemblée qui ressemblerait au pays quand l'urne, elle, surreprésente les diplômés et les catégories aisées. L'effet est réel et il est utile, mais ce n'est pas là que se loge sa force. Le tirage au sort vaut d'abord parce qu'il empêche que décider devienne un métier. Il coupe court aux baronnies, aux représentants professionnels, aux habitués de la participation qui reparaissent d'une instance à l'autre, aux experts installés dans la délibération elle-même. Quand la place se gagne au sort, elle ne se capitalise pas : nul ne fait carrière dans l'assemblée, nul ne s'y rend indispensable, et la décision cesse d'être la propriété de celles et ceux qui savent y rester.

Le second est le contradictoire. Une délibération sérieuse emprunte au procès sa forme la plus précieuse : entendre toutes les parties, confronter des expertises qui divergent, soumettre chaque affirmation à l'objection avant de la retenir. C'est le seul rempart que je connaisse contre les pièges de l'expertise, car l'expert n'a pas besoin de se tromper pour égarer une décision, il lui suffit d'être seul à cadrer la question et à écrire la synthèse. Le contradictoire brise ce monopole en obligeant chaque récit, technique, politique ou économique, à se défendre devant d'autres. C'est ce qui manque aux consultations que j'ai vu conduire, où un seul récit s'expose sans être contesté à armes égales, et où la population est priée de réagir plutôt que de peser. C'est aussi ce qui règle la place des scientifiques : ils entrent dans l'assemblée plus facilement que quiconque, y instruisent, exposent leurs modèles et leurs incertitudes, sont interrogés et contestés, mais ils ne votent pas, car éclairer une décision et la prendre sont deux gestes distincts. Comment ce contradictoire s'ordonne, dossier par dossier, je le détaille dans une procédure contradictoire pour décider ; et pourquoi la consultation d'aujourd'hui reste au bas de l'échelle de la participation, dans consulter n'est pas décider.

Ces deux choix ne donnent encore qu'un principe de fonctionnement. Le point de départ de l'architecture est une exigence simple : rendre la décision à celles et ceux qui vivent avec l'eau, au plus près du terrain. De là naît un premier organe, l'Assemblée Locale de l'Eau, à l'échelle du secteur hydrographique, la plus fine unité du bassin versant. Mais décider au plus près soulève aussitôt 3 manques, et chacun des autres niveaux répond à l'un d'eux. Le premier manque est celui des moyens : une assemblée d'habitantes et d'habitants sait ce qu'elle veut protéger, mais elle ne mesure pas elle-même une nappe, n'instruit pas un dossier technique, ne va pas constater une infraction sur le terrain. Le deuxième est celui de la solidarité de l'amont vers l'aval : l'eau coule, et ce qu'une assemblée décide en amont, une autre le subit en aval, sans qu'aucune ne tienne à elle seule le fil du bassin. Le troisième est celui du cap commun : rien ne garantit qu'aucun territoire ne descende sous un plancher d'ambition partagé, ni qu'une trajectoire d'ensemble se tienne, par-delà les secteurs, celle de la bifurcation écologique, de la planification de long terme et de l'adaptation au changement climatique, qu'aucune assemblée locale ne peut porter à elle seule.

À ces 3 manques répondent 3 niveaux, mais je préfère les présenter par ce qu'ils apportent que par leur rang. L'assemblée locale décide, sur la base de la loi sur l'eau qui existe déjà, selon une procédure inspirée du contradictoire judiciaire ; elle a le dernier mot sur la protection de son secteur, et ce mot résiste vers le haut, car une protection décidée en bas ne peut être défaite par le haut. L'Agence du Cycle de l'Eau, elle, outille sans commander : c'est d'elle que viennent l'ingénierie, l'instruction technique, le contrôle de terrain et la science, ces moyens qu'aucune assemblée ne porte seule. Entre les deux, l'Assemblée de Bassin de Rivière tient la solidarité de l'amont et de l'aval, là où les décisions d'un secteur engagent les autres. Et par-dessus l'ensemble, un socle national garde le cap, celui de la bifurcation écologique et de la planification de long terme, ainsi que la solidarité financière entre territoires. Décider au plus près, s'outiller par plus haut, se coordonner de l'amont à l'aval, tenir un cap commun : voilà les 4 gestes, et ils se répondent.

Deux principes valent à tous les niveaux. Le premier est que l'instruction n'est pas la décision : les services techniques mesurent, enquêtent, éclairent, mais ne votent pas, et l'assemblée juge sur leur travail sans leur être soumise. Le second est la conformité ascendante : l'échelon supérieur coordonne, finance, fixe un plancher, mais ne peut jamais défaire une protection décidée plus bas. Je tiens à lever tout de suite un malentendu, car ce principe pourrait se lire comme un droit de veto qui figerait tout projet. Ce n'en est pas un. C'est un renversement de la charge. Aujourd'hui, un grand aménagement qui touche à l'eau avance sur une présomption de droit : l'autorisation vient confirmer après coup ce que le porteur tient déjà pour acquis, et la contestation doit se battre en aval, une fois la machine lancée. Dans l'architecture que je propose, ce même aménagement devrait obtenir d'abord, d'une assemblée qui délibère, une autorisation préalable et contraignante. Non pas un permis presque automatique, mais un accord qu'il faut gagner par la preuve et la discussion, et qui peut se refuser. Ce renversement vaut aussi pour l'existant : il rend possible de rouvrir des autorisations de prélèvement accordées de longue date, pour l'irrigation par exemple, que le droit actuel reconduit sans jamais les réinterroger. La planification nationale n'en est pas empêchée : elle se déploie au-dessus du socle commun, jamais contre les protections que les territoires ont ajoutées pour eux-mêmes.

Les pages qui suivent détaillent chacun de ces niveaux, mais aucune ne se lit tout à fait sans les autres, et je les ai écrites pour qu'elles se renvoient l'une à l'autre plutôt que pour être parcourues en file. Le parcours peut commencer par l'assemblée locale, d'où tout part ; le reste s'y rattache.